Slik bruker stormaktene olje og gass som våpen i kampen om verdensøkonomien
(Illustrasjonsfoto: Anders J. Steensen)

KOMMENTAR: Sanksjoner og verdenshandel

Slik bruker stormaktene olje og gass som våpen i kampen om verdensøkonomien

Oljeprisen kan både fordobles og halveres, skriver Øystein Noreng.

USAs handels​hindringer ved ensidige tollsatser og sanksjoner har satt i gang en prosess som kan forandre den økonomiske og politiske verdensorden, av særlig betydning for oljemarkedet og valutamarkedet. USA opptrer egenrådig overfor sin omverden. I USA opptrer President Trump og Kongressen også egenrådig overfor hverandre.

Begge har mandat til å pålegge sanksjoner. Presidenten kan pålegge sanksjoner og selektive tollsatser, og trekke dem tilbake, etter forgodtbefinnende. For Kongressen er det enklere å pålegge sanksjoner enn å oppheve dem. Utfallet er lite forutsigbart. Både Trump og Kongressen fatter ofte vilkårlige beslutninger uten særlig hensyn til de faktiske forhold.

Noen ganger opptrer de samlet, andre ganger ikke. Presidenten og Kongressen fremstår med til dels motstridende mål. Den felles politiske agenda er tydelig å hevde USAs makt, og å erstatte etterkrigstidens multilaterale verdensorden, der USA ikke lenger er enerådende, med et nettverk av bilaterale forbindelser, der USA kan dominere i hvert enkelte tilfelle, og ikke behøver å frykte potensielt mektige koalisjoner av motstandere.

Ulike fiendebilder

Trump synes mest opptatt av å redusere USAs underskudd i varehandelen og å sikre amerikanske arbeidsplasser, ved siden av å sikre nye partnere som ikke kan utfordre USA politisk. I hans øyne fortoner Kina og Tyskland seg som økonomiske skurker ved sine store overskudd i varehandelen med USA. Han synes å anse Russland som en potensielt nyttig partner. Dette er også synet til deler av amerikansk næringsliv som ønsker å investere i Russland. Henry Kissinger skal ifølge gode kilder ha rådet President Trump til å samarbeide nærmere med Russland, fordi USA ikke lenger har økonomisk styrke til å hamle opp med både Kina og Russland. For Trump fortoner Kina seg som hovedmotstanderen ved sin økonomi og ved sin økende politiske innflytelse. Kongressen har derimot lagt Russland for hat,

På den europeiske arena er Tyskland utpekt til hovedfienden for president Trump. Fordi Tyskland anses å dominere EU, rettes skytset også mot det hold. Konkret gir Trump støtte til Brexit og til regjeringer i EU som opponerer mot Brussel (og Berlin). USAs nye venner er Polen og Ungarn, og dagens regjering i Italia. Hensikten er tydelig å svekke EU og hindre en sterk europeisk motpol til USA.

For Kongressen er fiendebildet dominert av Russland, ved siden av Iran. Motivasjonen synes like meget ideologisk og politisk som pragmatisk og økonomisk. Hensynet til amerikanske økonomiske interesser blir ofte presentert i en sikkerhetspolitisk forkledning. For eksempel har Kongressens resolusjon sommeren 2017 mot bistand til å øke Russlands gasseksport en passus der regjeringen bes lette adgangen til det europeiske markedet for amerikansk naturgass. Kongressen synes derimot mindre fiendtlig innstilt overfor Kina, der viktige amerikanske foretak realiserer deler av sitt overskudd.

Mange medlemmer av Kongressen er finansielt avhengige av det militærindustrielle kompleks og av proisraelske interesser, med insentiver til en hard linje overfor Iran og Russland. Sistnevnte fikk presset Trump til å flytte USAs ambassade til Jerusalem. Spørsmålet er om de ikke også var utslagsgivende for Trumps beslutning om å si opp JCPOA, atomavtalen med Iran. Én nøkkelperson er Sheldon Adelson, kasinokonge med interesser i Las Vegas og Macao, venn av Israels statsminister Netanyahu, og største bidragsyter til Trumps valgkamp. En annen nøkkelperson er Jared Kushner, presidentens svigersønn og bindeledd til Netanyahu og kronprins Mohammed bin Salman i Saudi-Arabia. Det er et åpent spørsmål om denne konstellasjonen vil vare utover Trumps presidentperiode. Satt på spissen synes kasinonæringen å ha fått avgjørende innflytelse på amerikansk utenrikspolitikk. Oppstyret om angivelig russisk inngripen i amerikansk politikk avleder oppmerksomheten bort fra andre lands systematiske renkespill.

De nykonservative tilbake på banen

Utnevnelsen av John Bolton til sikkerhetsrådgiver viser at Trump bokstavelig talt er prisgitt de nykonservative kreftene som var pådrivere for Irak-krigen. De har nok en gang stor innflytelse i Washington, hvilket øker risikoen for militær konflikt med Iran. USAs økende selvforsyning med olje styrker handlefriheten overfor Midtøsten. USA har både økonomiske og politiske motiver for å legge hindringer i veien for russisk gasseksport til Europa. Med skifergassen har USA et overskudd av gass, men høye kostnader ved transporten som LNG gjør at den ikke er konkurransedyktig i Europa mot billigere russisk gass gjennom rørledninger. Dette er bakgrunnen for amerikanske tiltak for å svekke Russlands gasseksport til Europa. En svekket russisk gasseksport vil anses som en politisk seier i Washington.

Kongressen forbereder nå nye sanksjoner for å ramme vedlikehold og reparasjoner av rørledninger som frakter russisk olje og gass. Deretter øker sjansen for uhell på rørledninger gjennom Polen og Ukraina.

Kina har allerede svart med særskilt toll på amerikanske varer. Det kan også komme avgifter og restriksjoner på amerikanske tjenester. Ekstratollen på amerikansk naturgass er politisk viktig fordi den tilgodeser russisk naturgass. Det store handelsoverskuddet overfor USA tilsier at Kina umiddelbart har mest å tape på en handelskrig. På lengre sikt kan det være omvendt.

Sanksjonene mot Iran i kjølvannet av USAs tilbaketrekking fra atomavtalen er politisk motiverte. Siktemålet er tydelig regimeskifte, slik at et vennligsinnet regime på nytt vil kunne gjøre Iran til USAs støttespiller i Midtøsten. Minimumskravet kan være at Iran trekker samtlige militære styrker ut av Syria. Utfallet avhenger av maktbalansen i Teheran og i hvilken utstrekning Iran vil finne nye markeder for sin oljeeksport i land som ikke bøyer seg for USAs sekundære sanksjoner. Umiddelbare kandidater er India og Kina.

I den utstrekning fallet i Irans oljeeksport fører til en prisoppgang i verdensmarkedet, vil virkningen på Irans oljeinntekter bli dempet. En forståelse i siste stund mellom Iran og USA kan ikke utelukkes, også betinget av maktforholdene i Washington. Alternativet er en opptrapping av konfliktene i Midtøsten, der særlig Irak og Kuwait må velge mellom hensyn til Iran og hensyn til USA, i tillegg til en økende risiko for militære sammenstøt. Derav følger en høyere risiko for oljemarkedet.

Russland er utsatt for Kongressens vrede, og frykter med rette å kunne bli siktemålet for forsøk på regimeskifte. Dersom dette ikke skulle lykkes, er alternativet å isolere Russland. Den umiddelbare virkningen er å knytte Russland økonomisk og politisk tettere til Kina. Amerikanske tiltak for å legge kjelker i veien for russisk gasseksport til Europa har sitt motstykke i kinesisk toll på amerikansk gass. Russland er blitt en militær og politisk maktfaktor i Midtøsten, hvilket USA og ikke minst Israel må ta hensyn til. For begge to kan et russisk militært nærvær i Syria være å foretrekke fremfor et iransk nærvær.

Tysk bitterhet

I Tyskland er det en utbredt bitterhet over Trumps tiltak for å svekke tysk eksport. I tysk gassindustri fryktes en forsyningskrise ved sårbar transport gjennom blant andre Polen og Ukraina. Forsyningsrisikoen for gass brukes som et argument for å opprettholde utvinningen av brunkull. Ønsket om mer direkte forsyninger fra Russland gjennom Nordstream II blir motarbeidet av USA sammen med flere østeuropeiske EU-medlemmer.

Danmarks lovendring om at bygging av tredjeparts rørledninger i landets farvann også kan nektes av utenrikspolitiske hensyn, oppfattes som et knefall for USA og som en støtte til Polen mot Tyskland for å svekke russisk gasseksport. Det svekker naturgassens politiske stilling i Tyskland, sammen med Danmarks anseelse.

Norge kan derimot ha interesse av at Nordstream II ferdigstilles og at russisk gasseksport til Tyskland øker. Grunnen er Tysklands behov for både gass og risikospredning. Historisk har tyske innkjøp av russisk gass vært etterfulgt av innkjøp av norsk gass som en motvekt. På dette grunnlag har Norge og Russland (tidligere Sovjetunionen) dannet et uformelt duopol (to dominerende selgere i et marked) i det nordvesteuropeiske gassmarkedet, til gjensidig fordel.

Historisk har dette fungert godt og gitt forbrukerne sikre forsyninger, det vil det også kunne gjøre i fremtiden. På dette punkt har Norge viktige interesser til felles med Russland. Det er et åpent spørsmål om dette oppfattes av dages norske regjering, men det oppfattes i tysk gassindustri. Her ønskes størst mulig uavhengighet av transitt gjennom Polen og Ukraina. Forbundskansler Merkels utsagn om at Tyskland i sin gasspolitikk også må ta hensyn til Ukrainas interesser, har liten forståelse i industrien.

Olje, dollar og USAs makt

USAs makt i verden bygger på militær overlegenhet og på dollarens stilling som dominerende handels- og reservevaluta. USA kan utstede sin egen valuta og betale hvem som helst, for hva som helst, hvor som helst, ikke minst militære operasjoner i utlandet.

Siden gullstandarden ble opphevet i 1971 har oljehandelen vært et viktig grunnlag for dollarens særstilling. Fordi olje betales i dollar, må kjøperne først skaffe seg dollar og holde dollar i reserve, slik at etterspørselen etter olje skaper en etterspørsel etter dollar, også utenfor USA.

I tillegg til privilegiet å kunne betale i egen valuta, er dollaren et økonomisk våpen for USA, som brukes flittig i dagens situasjon. Bruken av dollaren som politisk virkemiddel gir imidlertid EU, Russland og Kina incentiver til å finne nye løsninger for å omgå dollaren og USAs makt. Også i land som ikke direkte er berørt av USAs sanksjoner og vilkårlige tollsatser skaper de motvilje og bidrar til å svekke USAs anseelse og innflytelse.

Særlig tysk næringsliv ønsker et eget europeisk betalingssystem, uten bruk av dollar.  En mulig begynnelse kan være at EU kjøper olje i euro og oppretter særskilte banker som unngår dollar og kan handle med Iran og Russland. Et felles initiativ først og fremst fra Frankrike, Storbritannia og Tyskland, for en «clearing» bank, som driver handel med Iran i euro, kan kanskje bli realitet i løpet av høsten. Den ville kunne avregne iranske innkjøp fra Europa mot kjøp av olje fra Iran i euro. Europeiske investeringer i Iran vil også kunne foretas gjennom en slik bank.

I prinsippet ville et slikt opplegg kunne omgå USAs sanksjoner mot Iran. Risikoen er imidlertid at Kongressen vedtar nye sanksjoner mot en slik bank for å forby enhver handel med Iran, uten hensyn til rettslig grunnlag, under påberopelse av Kongressens rett til å vedta lover med virkning utenfor USA.

Yuan kan bli viktigere

Kinas nye oljebørs som handler olje i yuan utfordrer dollarens særstilling, men den har inntil videre liten betydning i forhold til oljebørsene i London og New York. Ulempene er mange, først og fremst at yuan ikke er en konvertibel valuta. Som en erstatning kan selgere av olje på børsen i Shanghai veksle yuan inn i gull, som kan tas ut av landet. Omsetningen øker. Sensommeren 2018, etter et halvt års virksomhet, står børsen i Shanghai for 10-12 prosent av internasjonal oljehandel. I september 2018 ble den første fysiske transaksjonen gjennomført.

På dette punkt får Kina drahjelp fra USA. Sanksjoner og trusler ansporer flere land til å velge andre oppgjørsformer for olje enn dollar. Russland selger olje og gass til Kina i yuan, som veksles inn i gull. Russland har solgt størstedelen av sine amerikanske statsobligasjoner og hamstrer gull. Venezuela fakturerer all olje i yuan. Angola, en av Kinas største oljeleverandører, bruker yuan som parallell valuta. Iran har hittil solgt olje i euro, men vurderer å bruke yuan i handelen med Kina. Irans salg av olje og gass til Tyrkia gjøres opp i de to lands valuta. Andre asiatiske land vurderer nye oppgjørsformer. For eksempel vurderer Sri Lanka å bytte te mot olje.

Kina har redusert sine valutareserver ved utlån og investeringer i andre land. Sammen med høye valutareserver på statens hender har den private sektor og mange statsbedrifter en høy gjeldsbyrde, som ansporer kapitalflukt. Tidligere i år har landet tatt av reservene for å stabilisere valutaen. Kontrollen med kapitalbevegelser blir mest sannsynlig opprettholdt i mange år fremover, og vil hindre yuan i å bli en verdensvaluta på linje med dollar. Dette utelukker ikke en økende bruk av yuan som handelsvaluta og reservevaluta. Tysklands Bundesbank har tatt yuan inn sin portefølje av reservevalutaer. I likhet med Russland bygger Kina opp sine reserver av gull. Med store reserver av dollar har Kina ingen interesse av at deres verdi svekkes inntil de langt på vei er brukt opp.

Et kritisk punkt kan kanskje nås tidlig i november, da USAs sanksjoner mot Iran fullt ut skal tre i kraft, noen dager før valget i USA. Sysselsettingen i USA er styrket, hjulpet av skattelette og store offentlige underskudd; samtidig øker handelsunderskuddet, mest overfor Kina og Tyskland, hjulpet av en høy dollarkurs. I beste fall kan det fremforhandles en løsning som bidrar til avspenning i oljemarkedet og valutamarkedene. I motsatt fall kan det bli uvær på flere fronter.

Avdollarisering av verdensøkonomien

I den utstrekning andre land — først og fremst India og Kina — skulle bøye seg for USAs trusler om sekundære sanksjoner, vil Irans oljeeksport avta sterkt. Oljemarkedet vil strammes til, avhengig av hvilke nye volum som kommer fra andre hold. Like viktig er at Iran vil få sterke incentiver til å destabilisere nabolandene og legge hindringer for andre lands oljeeksport. Risikoen vil trolig føre oljeprisen til værs, i et hvert fall på kortere sikt.

I den utstrekning andre land — igjen særlig India og Kina — ikke skulle bøye seg for USAs trusler, kan det dukes for omfattende forandringer i verdens økonomiske maktforhold. Eventuelt vil EU, Russland, Kina og kanskje India, kanskje til og med Japan, enes om en «avdollarisering» av internasjonal økonomi. Utfordringen er stor; dollar brukes i dag i nærmere nitti prosent av internasjonale transaksjoner. I betalingssystemet SWIFT, basert i Belgia, står dollar for nærmere førti posent av transaksjonene, euro for trettifem prosent. I 2012 ble Iran på initiativ av USA utelukket fra SWIFT.

Risikoen er at USA vil bruke SWIFT til å håndheve både primære sanksjoner mot Iran og andre utvalgte land, samt sekundærsanksjoner på en vilkårlig måte.  Eventuelt vil SWIFT kunne undergraves. Siden 2014 er virksomheten i SWIFT delt i en europeisk og en transatlantisk del for å hindre amerikanske myndigheter i å få innsikt i europeiske transaksjoner. EU har avslått å utelukke Russland fra SWIFT. Mer enn noen tidligere president bruker Trump sanksjoner og tollsatser for å hevde amerikanske interesser. På den måten skjerper han interessen over hele verden for å utvikle et betalingssystem uavhengig av USA og dollar. Kongressens sanksjoner virker i samme retning.

Svekket dollar kan gi økt rente i USA

Høsten 2018 befinner USA seg i økonomisk konflikt med land som til sammen har nærmere to milliarder mennesker og som står for en femtedel av verdensøkonomien. I verste fall er dette bare en begynnelse. En rundhåndet bruk av sekundære sanksjoner, straffetiltak mot land og foretak som ikke følger USA, åpner for en utvidet handelspolitisk konfliktarena. Dersom sanksjonene mot Iran skulle bli anvendt fult ut, kan det bli grunnlag for en økonomisk konflikt også med EU og India, blant andre. Spørsmålet er hvor raskt, i hvilken utstrekning og på hvilke måter svaret blir motsanksjoner og selektive tollsatser.

På denne bakgrunn er det kanskje bare et spørsmål om tid før dollaren ikke lenger er den dominerende verdensvalutaen, men én av flere viktige valutaer. For USA vil virkningene kunne bli alvorlige. Med oljehandel i andre valutaer og et betalingssystem uavhengig av USA vil etterspørselen etter dollar og amerikanske statsobligasjoner avta. Dette vil kunne anspore et kursfall på dollar, høyere inflasjon og høyere renter i USA.

Selv om USA har en forholdsvis lukket økonomi, der utenrikshandelen har beskjeden betydning, har landet utilstrekkelig sparing til å finansiere statsbudsjettet og investeringene, og derfor et behov for å importere kapital. Oljeeksporterende land vil imidlertid få mindre interesse av å plassere sine overskudd i dollar. For olje er utsiktene et fragmentert og mindre transparent marked med høyere prisrisiko. Det store spørsmålet er hvilken strategi Kina og Russland har for sine gullreserver.

Oljeprisen — fordobling eller halvering?

Den videre utviklingen i oljemarkedet avhenger ikke bare av utfallet i striden mellom USA og Iran. Verdensøkonomien er også avgjørende. Renteøkninger i USA vil kunne få omfattende ringvirkninger. Et tilbakeslag i viktige økonomier som Argentina, Brasil, India, Pakistan, Sør-Afrika og Tyrkia, for å nevne noen, vil svekke etterspørselen etter olje, kanskje oppveie den antatte nedgangen i oljetilførsler fra Iran. Frykten for konflikt med Iran har motivert oppbyggingen av oljelagre, som har drevet opp oljeprisen fra 44 dollar fatet i slutten av juni 2017 til 80 dollar fatet i september 2018.

Prisoppgangen på olje rammer forbrukere over hele verden, også i USA. I forkant av mellomvalget i november har USAs regjering vist bekymring over at høye bensinpriser kan skape misnøye blant velgerne. På dette punkt har regjeringen Trump fått det som bestilt ved sine sanksjoner og trusler. Likevel har USAs energiminister Perry under et møte i Moskva i forrige uke oppfordret Russland til å bidra til å dempe oljeprisene ved å øke oljeutvinningen, det stikk motsatte av hva amerikansk politikk hittil har tilsiktet. I tillegg foreslo Perry å opprette et felles amerikansk-russisk fond for å fremme investeringer i nye oljeprosjekter. Dette ville også være i strid med gjeldende amerikanske sanksjoner.

Perrys utsagn i Moskva viser fraværet av sammenheng i amerikansk politikk, og at utenrikspolitikken utformes som en kasteball mellom ulike innenrikspolitiske hensyn. Det kan ikke utelukkes at Trump bevisst har lagt opp til spenning med Iran, for deretter i forkant av mellomvalget å erklære en seier med et vagt kompromiss, i likhet med striden med Nord-Korea. De nykonservative og Israel kan imidlertid forhindre et slik løsning. Fallhøyden er betydelig. Prisrisikoen i oljemarkedet er høy; i tilfelle en militær konflikt med Iran vil oljeprisen kunne fordobles; i tilfelle avspenning mellom USA og Iran vil den kunne halveres.

Kommentarer (1)

Kommentarer (1)