Historisk har USA vært en aktiv medspiller i europeisk energipolitikk. Omkring 1980 prøvde USA å hindre Frankrike og (den gang) Vest-Tyskland fra å kjøpe store volum naturgass fra Urengoy i (det forhenværende) Sovjetunionen. USA hevdet at fransk og vesttysk avhengighet av sovjetisk gass vil innby til politisk press og at inntekter ville finansiere Sovjetunionens opprustning. USAs samtidige salg av hvete til Sovjetunionen ble ansett som politisk korrekt fordi det tok penger fra Sovjetunionen. Til tross for USA kom avtalen i havn og sovjetiske gass ankom franske og tyske markeder i 1984.
I ettertid fremstår Urengoy-avtalen som en viktig faktor i avslutningen av den kalde krigen. Den bidro til sovjetiske eksportinntekter på en tid da oljeprisen falt, og viste at gode relasjoner med Vest-Europa var økonomisk fordelaktig. Den påfølgende politiske tilliten var nyttig; noen år senere falt Berlinmuren og Tyskland kunne gjenforenes på fredelig vis.
USA hadde sterke energiinteresser i Russland under Jeltsin regimet på 1990-tallet: de gjaldt utformingen av lovverket og private investeringer. Vendepunktet kom i 2003–04 med nasjonaliseringen av Yukos, som USA godtok, kanskje som et motstykke til at Russland i FN godkjente at USA fikk bekreftet kontrollen over Irak. På den tiden var det i USA en utbredt frykt for knapphet på naturgass, og en interesse for å importere naturgass fra Shtokmanovskoye feltet i den russiske delen av Barentshavet. Skifergass i USA gjorde prosjektet overflødig.
Amerikansk oljeindustri opprettholdt interessen for Russland. I 2011 og 2013 inngikk ExxonMobil avtaler med det russiske statsoljeselskapet Rosneft. I første omgang var hensikten et samarbeid om oljeutvinning i Svartehavet og i Arktis; det langsiktige målet var å gjøre ExxonMobil til juniorpartner for Rosneft i Russland, mot penger og teknologi, og å gjøre Rosneft til en partner for ExxonMobil i resten av verden. Ukraina-krisen i 2014 førte til at samarbeidsplanene ble lagt på hyllen, men de ble formelt sagt opp først i 2018. I mellomtiden var Donald Trump blitt valgt til president i USA. I begynnelsen ga Trump uttrykk for et ønske om nærmere samarbeid med Russland, etter råd fra blant andre Henry Kissinger. Hensikten var å unngå en nærmere allianse av Russland og Kina. Utnevnelsen av Rex Tillerson, sjefen for ExxonMobil, til Trumps første utenriksminister, skapte håp i Moskva om et bedre forhold til USA. Det skjedde ikke. Sterke krefter i USA forpurret normaliseringen.
I senere år har USA aktivt søkt å hindre en økning i russisk gasseksport til Europa. Den første direkte gassrøret fra Russland til Tyskland, Nord Stream, åpnet i 2010–11, var ikke politisk kontroversielt. Etterfølgeren, Nord Stream 2, følger samme rute, men anses som farlig av USA og noen øst-europeiske land. USAs argumentasjon minner om striden om Urengoyavtalen rundt 1980. Denne gangen sammenfaller USAs politiske interesse av å beholde kontroll over Europa gjennom energihandel med sin egne kommersielle og finansielle interesser.
Europa er omgitt av naturgass; flere leverandører tilbyr store volum. Russland, verdens største leverandør, investerer i rørledninger for å tjene penger, ikke for å lage bråk, uansett amerikanske påstander. I det europeiske gassmarkedet har Russland en kostnadsfordel gjennom rørtransport i motsetning til dyrere båttransport fra USA. Derfor er Nord Stream 2 et økonomisk bærekraftig prosjekt, støttet av europeiske investorer. Dersom USA skulle lykkes i å forhindre Nord Stream 2, ville det være et viktig skritt i å gjøre Europa avhengig av amerikansk energi og styrke USAs kontroll over Europa. I motsatte tilfelle, ville Nord Stream 2 styrke Europas avhengighet av russiske energi. Russland forsyner allerede Europa med store mengder raffinerte produkter. Med svakere økonomiske utsikter må Tyskland styrke sin stilling i de russiske markedene; Nord Stream 2 ville hjelpe.
Politiske interesser av kontroll med Europa
Som eksportør har USA sine egne interesser i det europeiske gassmarkedet, som konkurrent til Russland. Her faller kommersielle interesser av eksportinntekter sammen med politiske interesser av kontroll med Europa. Direkte transport av gass fra Russland til Tyskland svekker noen østeuropeiske lands forhandlingsposisjon som transittledd. Polen har inngått en importavtale for amerikansk gass, til forholdsvis høye priser. Amerikanske myndigheter har fremført trusler overfor europeiske selskaper som deltar i prosjektet.
Siden dollar ble løsnet fra gull i 1971, har USAs internasjonale stilling i stor grad bygget på olje, verdens viktigste handelsvare
USA har også sterke interesser i europeisk oljehandel. Siden dollar ble løsnet fra gull i 1971, har dens internasjonale stilling i stor grad bygget på olje, verdens viktigste handelsvare. De fleste internasjonale oljehandler gjøres i dollar. Når olje betales i dollar, skaper etterspørselen etter olje også en etterspørsel etter dollar. Derfor er oljehandelen et viktig grunnlag for dollarens stilling som nøkkelvaluta i internasjonal handel og som viktigste reservevaluta. Oljehandel i dollar innebærer også en fortrinnsbehandling av amerikanske kjøpere og selgere, som unngår valutarisiko og kostnader ved sikring av valutakurs.
Utlendingers vilje til å kjøpe amerikansk gjeld er betinget av det amerikanske kapitalmarkedet og av dollarens stilling som internasjonal reservevaluta. Tilstrømmingen av utenlandsk kapital har tillatt USA å ha til dels store underskudd på statsbudsjettet og i handelsbalansen. Utenlandsk kapital har bidratt til veksten i forsvarsbudsjettene og militære utgifter i utlandet.
Dollarens internasjonale betydning er avgjørende for USAs økonomiske makt og enestående mulighet til å pålegge andre land sanksjoner, som overfor Iran og Venezuela. Å nekte disse landene å bruke amerikanske dollar, er et forsøk på å stenge dem ute fra internasjonale finansmarkeder og internasjonal handel. I første omgang blir sanksjonene forsøkt omgått ved å handle i andre valutaer, som euro. I tilfellet Iran trapper USA opp med sekundære sanksjoner, å pålegge tredje lands foretak å frastå fra handel under trussel om å bli stengt ute fra dollaren og USA. Dette har virket; Irans utenrikshandel har skrumpet inn, med noen viktige unntak. På lengre sikt innebærer sanksjonene en risiko for dollaren.
Kinesisk oljebørs i yuan
Dollarens hegemoni i internasjonal oljehandel utfordres fra flere hold. Kina åpnet i mars 2018 en internasjonal oljebørs i Shanghai; den handler fremtidskontrakter for råolje i kinesisk valuta, yuan. Kina sto i 2018 for om lag en femtedel av oljeimporten fra verdensmarkedet. Etter ett års virksomhet var omsetningen i mars 2019 trolig større enn handelen med Brentolje på børsen i London. Utenlandske oljeselgere har mulighet til å veksle sine inntekter om til gull. Russlands sentralbank har opprettet et særskilt kontor i Beijing for dette formålet. Selv om størstedelen av handelen gjøres av kinesiske foretak, kan oljebørsen i Shanghai være et varsel om viktige endringer.
Oljehandel i yuan innebærer først og fremst at kinesiske kjøpere og selgere av olje unngår valutarisikoen og dens kostnader. Dernest kan muligheten av omveksling til gull være et signal om at Kina, kanskje sammen med Russland, vurderer en gullstandard for olje, muligens også for valuta. Kina arbeider for en større internasjonal rolle for sin egen valuta, yuan.
USAs sanksjoner, trusler, selektive tollsatser og ulike straffetiltak er egnet til å undergrave dollarens internasjonale betydning. Selv om økonomisk og politisk ustabilitet i verden umiddelbart får kapital til å flykte til USA og styrker dollaren, kan de langsiktige virkningene bli mer negative. Risikoen for selektive tollsatser, straffetiltak og sekundære sanksjoner undergraver tilliten. USA har valgt å gå i økonomisk strid med flere viktige land. Sanksjoner og trusler forbinder handel i dollar med en politisk risiko. I dag selger Iran olje i euro og yuan, Venezuela i yuan. Kinas mål er å betale mer av importen i egen valuta. Landets to største leverandører av olje, Russland og Angola, betales i yuan. Trolig er det bare et spørsmål om (kort) tid før oljebørsen i Shanghai blir et referansepunkt i internasjonal oljehandel, på linje med NYMEX i New York og IPE, International Petroleum Exchange, i London. Eventuelt ville det være en forutsetning for at kinesisk yuan blir en referansevaluta i Øst-Asia.
Emmanuel Macron: – Vi må gjøre atomkraft mer attraktivt for privat finansiering
Dollarens stilling undergraves i oljehandelen
Europa, ved EU, Frankrike, Storbritannia og Tyskland, har hittil ikke vært i stand til å redde det handelspolitiske grunnlaget for atomavtalen, JCPOA, med Iran. Ved omfattende sekundære sanksjoner har USA trappet opp konflikten. Så langt har Europas svar vært forsiktig, et handelsopplegg, INSTEX, med sikte på å omgå sanksjonene, men begrenset til matvarer og medisiner. Irans håp om å kunne selge olje til Europa, er ikke blitt innfridd. India, Kina og Tyrkia fortsetter imidlertid å kjøpe olje fra Iran. Russland skal ha sagt seg villig til å bistå ved å kjøpe iransk olje for videresalg til tredje land. Det er et åpent spørsmål om USA vil pålegge sekundære sanksjoner på India, Kina, Russland og Tyrkia for å stanse Irans oljeeksport.
USAs hensikter er uklare. Et politisk mål er trolig en regimeendring i Iran, men det utelukker ikke økonomiske hensikter, som å rydde markedet for olje fra Iran (og Venezuela) for å gi plass til mer kostbar amerikansk skiferolje. Samtidig som kinesisk oljehandel i yuan tar av, arbeider USA aktivt for å svekke dollarens stilling i oljemarkedet. Sanksjoner av ulike slag mot Iran, Kina, Russland og Venezuela har til hensikt å redusere deres oljeeksport. Utfallet er nettverk i oljehandelen som unngår dollar og amerikanske banker. Dollarens stilling undergraves i oljehandelen som etter hvert i verdensøkonomien.
USA er kritisk avhengig av EU for å opprettholde en internasjonal etterspørsel etter dollar og finansiere underskuddet
I dette spillet er EU i en nøkkelposisjon. USA kan kjøre store underskudd på betalingsbalansen fordi det i verden for øvrig er villige kjøpere av dollar. I 2017 hadde USA et underskudd på betalingsbalansen med utlandet på 449 milliarder dollar. Samme år var EUs import av olje og raffinerte produkter på 216 milliarder dollar (eller 191 milliarder euro). Under forutsetning av at EUs oljeimport i sin helhet ble betalt i dollar, tilsvarte EUs oljeimport nesten halvparten av USAs betalingsunderskudd. I dette perspektiv er USA kritisk avhengig av EU for å opprettholde en internasjonal etterspørsel etter dollar og finansiere underskuddet, fordi europeiske oljekjøpere som nevnt først må skaffe seg dollar. Til sammenligning beløp Japans oljeimport i 2017 seg 77 milliarder dollar, i sin helhet betalt i amerikansk valuta. USAs nærmeste allierte og handelspartnere i Europa og Japan står ved sine oljekjøp for en etterspørsel etter dollar som motsvarer to tredjedeler av USAs betalingsunderskudd. Både Europa og Japan lider økonomiske tap på grunn av USAs sanksjoner mot Iran. Tallene viser USAs avhengighet av viktige allierte og handelspartnere og deres potensielle innflytelse overfor USA.
Opprustning flytter viktig kraft og kapital fra klimaomstillingen
Trump: Umiddelbar trussel mot europeisk selvstendighet
EU er sårbart for ytre press som begrenser selvråderetten i handelspolitiske, økonomiske og utenrikspolitiske saker. Dette blir etter hvert oppfattet som et problem i Berlin, Paris og Brussel. Andre makter kan tvinge gjennom sine ønskemål, svekke enkeltpersoners og bedrifters økonomiske handlingsrom og regjeringers utenrikspolitiske spillerom.
Problemet er behandlet i to nye rapporter fra tenketanken European Council on Foreign Relations. USA under Trump-administrasjonen blir ansett som den umiddelbare trusselen mot europeisk selvstendighet. Kina og Russland blir også sett på som risikofaktorer, men over en lengre tidshorisont. USAs nøkkelstilling i internasjonal finans tillater bruk av dollaren for politiske formål, hvilket krenker andre lands selvstendighet. Et kritisk spørsmål gjelder risikoen for sekundære sanksjoner i handelen med Kina og Russland, etter mønsteret av Iransanksjonene.
USAs innblanding i europeisk energipolitikk har vært uberegnelig og opportunistisk, drevet av kortsiktige betraktninger og av umiddelbar egen interesse i stedet for analyse, prinsipper og strategi, med liten forståelse av europeisk interesser eller respekt for folkeretten. Utfordringen for EU er å utvikle forsvarstiltak mot sekundære sanksjoner for å hevde europeiske interesser og å forberede mottiltak. I praksis er oppgaven å styrke den internasjonale bruken av euroen for å redusere bruken av dollaren.
Dersom EU ikke skulle lykkes i å gjenopprette oljehandelen med Iran, er spørsmålet om viktige medlemsland ville være villige til å omgå USAs sanksjoner, eventuelt med Russland som mellomledd. Rimeligvis burde en slik handel ikke noteres i dollar, men i euro. Eventuelt kunne dette være et viktig steg i en avdollarisering av oljehandelen, etter hvert med mer omfattende virkning for internasjonal handel. Nedsatt bruk av dollar i internasjonal oljehandel ville svekke insentivene for oljeeksportørene til å plassere sine overskudd i dollar i USA, men intet annet finansmarked kan måle seg med det amerikanske.
Betaling for olje i euro vil redusere kostnadene for EU
Et mål for EUs energiunion er å gi euro en større betydning i internasjonal handel og å betale en større andel av energiimporten i euro. På dette punkt er det et sammenfall mellom EUs og Kinas interesser. Begge parter ønsker å dempe valutarisikoen i sin oljeimport.
EUs energiimport betales i dollar, selv om den kommer fra Russland, Midtøsten, Nord-Afrika eller Norge. Fordi enhver risiko representerer en kostnad, ville betaling for olje i euro redusere kostnadene for EU, styrke prisstabiliteten og tilrettelegge for samordning av energiavtaler med andre handelsavtaler. Ethvert tiltak fra EUs side, for tiden verdens største importør, for å kjøpe olje i euro, ville være en utfordring for dollaren og et politisk tilbakeslag for USA. Det anstrengte forholdet mellom USA og viktige oljeeksportører kan gi grunnlag for handel uten bruk av amerikanske dollar. Uenighet med USA om Iranpolitikken og eventuelle handelskonflikter kan kanskje anspore EU til å gå imot amerikanske interesser. Brexit ville lette slike tiltak.
Europeiske foretak må i dag lystre amerikanske ordre fordi de ikke har råd til å bli utelukket fra dollarens kretsløp
En sterk internasjonal valuta er en forutsetning for at EU skal kunne hevde seg overfor USA. Europeiske foretak må i dag lystre amerikanske ordre fordi de ikke har råd til å bli utelukket fra dollarens kretsløp. Ethvert forsøk fra Europa på å gjøre euroen til en rival til dollaren ville kreve et sterkere samhold, en finansiell union og et integrert kapitalmarked langs linjer foreslått av Frankrikes president Emmanuel Macron, men hittil forkastet av Tyskland.
Tiden kan være moden for en europeisk oljebørs som handler i euro. Et slikt tiltak vill bli ønsket velkommen av mange oljeeksporterende land, ikke minst Russland, men risikoen er en åpen konflikt med USA. Som oljeeksportør og en etablert selger av gass og elektrisitet i euro har Norge gode forutsetninger for en oljebørs i euro, men saken er politisk vanskelig. En senere artikkel vil gjøre rede for et forsøk i 2005.
Sikkerhetsrapport: Frykten for Russland daler – klimafrykten øker
Referanser:
COMMISSION RECOMMENDATION of 5.12.2018 on the international role of the euro in the field of energy, Brussel 2018, EU Commission
Mark Leonard and Jeremy Shapiro, «Empowering EU member states with strategic sovereignty», i Strategic Sovereignty: How Europe Can Regain the Capacity to Act, red. Edited by Mark Leonard and Jeremy Shapiro, Brussel 2019, European Council on Foreign Relations, ss. 5-18
Mark Leonard, Jean Pisani-Ferry, Elina Ribakova, Jeremy Shapiro, and Guntram Wolff, «Redefining Europe’s economic sovereignty», i Strategic Sovereignty: How Europe Can Regain the Capacity to Act, ss. 19-48
Ellie Geranmayeh & Manuel Lafont Rapnouil, Meeting the challenge of secondary sanctions, Brussel 2019, European Council on Foreign Relations
Tom McTague, «What the Iran Crisis Reveals About European Power», The Atlantic, 25. juni, 2019
Wolfgang Münchau, «America’s ‘exorbitant privilege’ is Europe’s sin of omission», Financial Times, 26. juni, 2019
