Riksrevisjonen: Forsvaret klarer neppe å få fullt operative F-35 som planlagt

Anskaffelsen av F-35A er den største investeringen som er gjort i offentlig sektor, men til gjengjeld er kampflyene helt sentrale for å øke Norges forsvarsevne.

I flere år har det blitt advart fra en rekke hold om at målet om å oppnå full operativ evne (FOC) med F-35-systemet i 2025 kan være vanskelig å nå.

Selve teknologien er ikke problemet, men undervurdering av behovet for bemanning og driftsmidler.

Det mener siste instans som rekker opp en advarende pekefinger, Riksrevisjonen, som blant annet har undersøkt infrastruktur og støttefunksjoner for kampflyvåpenets operative evne:

Det er sterkt kritikkverdig at Forsvarsdepartementet ikke har iverksatt tilstrekkelige tiltak for å nå Stortingets ambisjon for kampflyvåpenet i 2025, til tross for at risikoene har vært kjent over lang tid, heter det i rapporten.

– Dette er et klassisk tilfelle av at det er gjort for lite for sent. Det handler både om selve kampflyene og systemet rundt for at flyene skal operere som forutsatt. Dette får også konsekvenser for den øvrige oppdragsløsinga i Forsvaret. Flyene kan også bli dyrere enn antatt, sa riksrevisor Karl Eirik Schjøtt-Pedersen da han presenterte rapporten torsdag.

Dette er ikke første gang Riksrevisjonen undersøker innfasinga av F-35, men det er første gang de har fått lov til å dele noen av funnene med offentligheten.

Riksrevisjonen har også sett på levetidskostnadene for F-35.

FOC og Levetidskostnader

Schjøtt-Pedersen understreket flere ganger at Norge har et moderne kampflyvåpen.

Den sterkeste kritikken går på at Forsvarsdepartementet ikke skal ha fulgt opp funnene Riksrevisjonen presenterte for dem i 2019 og iverksatt tilstrekkelige tiltak.

Når det gjelder levetidskostnader, er disse nå estimert til 349 milliarder kroner. Men Riksrevisjonen mener dette er for lavt estimat.

– Forsvarsdepartementet undervurderer de totale kostnadene og har for eksempel ikke regnet med midler til eiendom, bygg og anlegg. Dette må også inkluderes. Dette vil være avgjørende for det totale forsvarsbudsjettet. Dersom kampflyene koster mer enn forutsatt, får dette konsekvenser for andre deler av Forsvaret, sa Schjøtt-Pedersen.

Departementet har på sin side en smalere definisjon på slike indirekte kostnader. Heller ikke utviklingskostnader til F-35-ammunisjonen 25 mm Apex (PGU-47/U) fra Nammo er budsjettert som en del av kampflyprosjektet.

Når man er inne på infrastruktur, kommer det fram at Riksrevisjonen i 2019 avdekket at det gjensto mye å bygge på Ørland flystasjon med betydning for sikkerhet og understøttelse av F-35. Det ble etterspurt hva slags flyoppstillingsplasser som totalt skulle etableres der.

Teltløsning

Forsvarsdepartementet ga i fjor Forsvaret i oppdrag å etablere elleve midlertidige garasjeringsplasser ved bruk av en teltløsning på Ørland, for å dekke det resterende behovet.

I rapporten kommer det fram at Luftforsvaret er i gang med å sette opp teltløsningen, og at alle skal etter planen være oppe i løpet av 2023.

Forsvarsdepartementet vurderer at den midlertidige teltløsningen for garasjering av elleve fly tilfredsstiller kravene til sikring etter lov og forskrift.

Samtidig er det slik at styrkeproduksjonen blir vesentlig mindre effektiv ved at det gjennom levetiden av systemet må brukes store ressurser for å oppnå samme effekt som ved garasjering i permanent løsning med femtegenerasjons-sheltere.

Riksrevisjonen bemerker at de stiller seg spørrende til denne prioriteringen.

Norge erklærte første operative evne (IOC) med F-35 i november 2019 etter to år med testing og evaulering i Norge.

Full operativ evne (FOC) betyr at Forsvaret skal være i stand til løse hele bredden av oppdrag flyene er pålagt. Sagt på en annen måte: Det handler om å realisere det fulle potensialet i F-35-anskaffelsen.

Kampflyvåpenet skal ha tilstrekkelig med fly og personell til å utføre fire aktiviteter samtidig:

Natos permanente luftromberedskap (QRA), høy luftmilitær beredskap (HLB), kontinuerlig luftpatrulje (CAP) og internasjonale operasjoner.

Bak lukkede dører

Riksrevisjonen gjennomførte også i 2018-2019 en undersøkelse som dreide seg om hvorvidt infrastruktur og støttefunksjoner hadde tilstrekkelig kapasitet til å sikre et operativt kampflyvåpen i overgangsfasen mellom F-16 og F-35.

Undersøkelsen ble gradert og unntatt offentlighet og behandlet bak lukkede dører i Stortinget 3. februar 2020, men det hadde alt sivet ut og det kom fram at mangel på flyteknikere var blant de kritiske punktene som ble trukket fram.

At personalsituasjonen i Luftforsvaret i lang tid har vært problematisk er senere gjentatte ganger blitt drøftet i åpent lende, inkludert av Forsvaret selv og av Forsvarsdepartementet.

For eksempel gikk den daværende luftforsvarssjefen ut i Teknisk Ukeblad i januar 2021 og fortalte at mangelen på flyteknikere i Norge er såpass stor at det kan være en trussel mot Luftforsvarets operative evne i framtida.

Flere tydelige advarsler

Luftforsvaret har senere flere ganger advart mot at tilgang på personell, særlig teknikere, er flaskehalsen på veien mot full operativ evne (FOC) for F-35-systemet.

Dette ble det også pekt på i inneværende års forsvarsbudsjett. Der ble situasjonen betegnet som såpass prekær at det er stor risiko for at det ikke vil være tilstrekkelig personell til å oppnå full operativ effekt i 2025.

I en informasjonssak til Stortinget i mars i år kom Forsvarsdepartementet med flere opplysninger om veien mot FOC.

Her ble det påpeket at de mest vesentlige risikoområdene dreier seg om å integrere JSM tidlig nok og om driftsorganisasjonen vil ha tilstrekkelig personell og høy nok treningsstandard.

Forsvarskommisjonen var også meget tydelig i rapporten som ble overlevert til forsvarsminister Bjørn Arild Gram 3. mai:

– Utfordringen er å få full operativ evne for F-35, og få dem mest mulig integrert med resten av Forsvaret og med sentrale allierte. Dette vil kreve økt tilgang på kompetanse, infrastruktur og tilstrekkelig beskyttelse av kampflyene. Det er blant annet kritisk mangel på teknikere, skrev Forsvarskommisjonen.

Den kritiske mangelen på F-35-teknikere ble i rapporten eksemplifisert slik: Norge holder seg med rundt tre teknikere per kampfly, mens nivået i andre F-35-land er 9 til 13 teknikere per fly.

Da Teknisk Ukeblad spurte ledelsen i Ørland om dette i sommer, fikk vi bekreftet at det er mer krevende enn opprinnelig forutsatt å drifte F-35 og at det per i dag fortsatt er mangel på vedlikeholdskapasitet i Norge.

Ifølge rapporten mener 132 luftving selv nå at organisasjonen kun er halvparten av hva den burde være.

Et lite ekko fra Forsvarskommisjonen finner vi også i Riksrevisjonens rapport:

– Forsvarsdepartementet har vesentlig undervurdert behovet for bemanning i kampflyorganisasjonen. Andre land som også har anskaffet F-35, som Nederland og Storbritannia, har for eksempel budsjettert med dobbelt så mange teknikere per fly som Norge, heter det der.

132 luftving viser i et intervju med Riksrevisjonen til at det var planlagt at norske flyteknikere på F-35 kunne jobbe på hele flyet med et «nose-to-tail»-konsept. Men dette har vist seg å ikke være gjennomførbart. F-35 er vesentlig mer avansert og vedlikeholdskrevende enn F-16, og teknikerne kan ikke lenger være gode på alt.

Innleide sivilister

Personellkrisa det ble pekt på i budsjettet for ett år siden, og som ble nevnt som en risikofaktor for at FOC-målet ikke nås, ble ikke omtalt i forslaget til 2024-budsjett.

I det reviderte 2023-budsjettet ble det satt av penger til å leie inn teknikere til F-35-systemet fra Lockheed Martin og Kongsberg Aviation Maintenance Services (Kams)

– Luftforsvaret styrkes i 2024 for å ivareta videre innfasing, drift og økt aktivitet av flere nye kampfly. Regjeringen foreslår å videreføre styrkingen til teknisk personell for å forbedre den operative tilgjengeligheten, het det i budsjettforslaget som ble lagt fram for to måneder siden.

Det er imidlertid også noen risikofaktorer på andre sida av Atlanteren, hovedsaklig knyttet til utviklinga av Block 4-konfigurasjonen av F-35 som er nødvendig for å integrere Joint Strike Missile (JSM) fra Kongsberg Defence & Aerospace (KDA).

Kombinasjonen av F-35 og JSM er sentralt for å oppnå FOC, der de sammen vil gjøre Forsvaret i stand til å finne og nedkjempe godt forsvarte mål over store avstander med høy presisjon.

Forsvarsstaben informerer, ifølge rapporten, at JSM skal delleveres i 2025, 2026 og 2027.

Første åpne F-35-rapport

Riksrevisjonen undersøkte også kampflyvåpenets operative evne for fem år siden, men da rapporten kom i mai 2019, var alt gradert og skjult for offentligheten.

Det skal nevnes at Riksrevisjonen også da ønsket å utarbeide en avgradert versjon, uten å få gjennomslag.

Til sammenligning har den amerikanske riksrevisjonen i årevis gått gjennom F-35-programmet og delt sine funn åpent. Faktisk kom den første amerikanske revisjonsrapporten allerede i mars 2005, nesten to år før flytypen var i lufta for første gang.

Siden den gang har det vært tett dialog mellom det flernasjonale F-35-programmet (JPO) og den amerikanske riksrevisjonen (GAO).

Ifølge Riksrevisjonen er det en åpen versjon av samlerapporten de nå offentliggjør, utarbeidet i samråd med Forsvarsdepartementet. Sikkerhetsgraderte opplysninger er fjernet og en del informasjon er skrevet om.

– Gjennom denne oppfølgingsrevisjonen kommer det fram at flere av funnene i undersøkelsen fra 2019 ikke har blitt fulgt med tilstrekkelige og tidsriktige tiltak fra Forsvarsdepartementet. Flere av de påpekte risikoene har derfor materialisert seg, heter det i torsdagens rapport.

Odin og Alis

Alt er imidlertid ikke bekmørkt. Riksrevisjonens undersøkelse indikerer riktignok at det fortsatt er problemer med materiellberedskapen knyttet til et globalt understøttelsessystem (GSS) som ennå ikke er fullmodent.

Da den forrige riksrevisjonen ble utarbeidet, var det et system som heter «Autonomic Logistics Information System» (Alis) som hadde skylda for at Luftforsvaret måtte kansellere en del planlagte oppdrag.

Dette er et altomgripende system, der alt fra operativ flyging og brifing til logistikk med kontinuerlig oversikt over flyenes tilstand, er bygget inn. Men det viste seg ineffektivt og tungvint.

Etter flere år med lapping, ble det i 2020 besluttet å ta problemet ved rota og erstatte Alis med et nytt system som heter Odin («Operational Data Integrated Network»).

Forsvarsdepartementet viser til at Alis fungerer selv om det er et tidkrevende system, og at forbedringene som erfares med Odin vil øke evnen til å produsere flytilgjengelighet for trening. Dette vil ifølge departementet øke sannsynligheten for å oppnå FOC for F-35 i 2025.

Hentet hjem fly

Luftforsvaret har siden mars 2021 hatt ti treningsfly i USA. Det har vært behov for såpass mange fordi det har pågått konvertering av F-16-piloter til ny flytype og utdanning av ferskinger parallelt.

Konverteringa er nå unnagjort slik at behovet for ekstra treningsfly i USA er redusert. I november ble fire F-35A fløyet fra Luke i Arizona til Ørland flystasjon.

Dermed består flåten som er stasjonert på Ørland og Evenes av 34 fly, mens det vil være igjen seks fly til trening i USA. De siste tolv flyene som er bestilt skal etter planen leveres i løpet av 2024.