Europa har blitt verdensledende på klimapolitikk. Bare ett europeisk land sliter med klimamålene: Norge

Danmark, fredag 6. desember. Et overveldende flertall i Folketinget har blitt enige om et av verdens mest ambisiøse klimamål. Danske utslipp skal ned med 70 prosent innen 2030. Ikke nok med det. Utslippene skal kuttes i alle sektorer, også såkalt kvotepliktig sektor. Energisektoren og industrien skal ha null utslipp i 2030. I resten av landet skal utslippene halveres på ti år.

– Det er imponerende. Det har vakt stor oppsikt, sier seniorforsker ved CICERO Senter for klimaforskning, Knut Alfsen.

Til og med Greenpeace er fornøyd:

– Det er et sterkt og ambisiøst mål. Danmark leverer nå utslippsreduksjoner på et nivå klimavitenskapen krever, sier leder for Greenpeace Norden, Mads Flarup Christensen.

Og Danmark er ikke det eneste europeiske landet som nå kutter utslipp. Over hele Europa går klimagassutslippene nå ned: Sverige har kuttet med 26 prosent siden 1990, Tyskland har kuttet 30 prosent, og Storbritannia med 40 prosent siden 1990. Men ett land sliter med å få utslippene ned.

– Etter tretti år med klimapolitikk, ligger norske utslipp fortsatt på samme nivå som i 1990, sier klimaforsker Knut Alfsen.

Hvordan havnet vi her, og hva er målene våre i dag?

Første forsøk: 1989-målet

Skru klokken 30 år tilbake i tid. Gro Harlem Brundtland er statsminister i Norge og verdenskjent som leder for FNs kommisjon for miljø og utvikling. På et miljøtoppmøte i Toronto tar Brundtland fram store ord: 20 prosent må rike land kutte utslippene med innen 2005, sier Brundtland.

– Det var et ambisiøst mål, sier klimaforsker Knut Alfsen i dag. Han har fulgt norsk og internasjonal klimapolitikk helt siden toppmøtet i Toronto og er i dag seniorforsker ved CICERO Senter for klimaforskning.

– Toronto-møtet kom i kjølvannet av ozon-saken. Mange trodde man skulle få de samme raske løsningene på klima.

Også i Norge var ambisjonene høye. Brundtland ville stabilisere norske utslipp innen år 2000. Men opposisjonen var ikke fornøyd. Høyre krevde stabilisering av utslippene på 1989-nivå innen år 2000. De andre partiene ville gjøre enda mer: KrF ville stabilisere bruken av fossil energi innen 1995, SV ville ha utslippskutt inne 1993 og Senterpartiet foreslo intet mindre enn en halvering av utslippene innen år 2000.

– Det var den reneste overbudspolitikken, sier Alfsen.

Høyres mål om å stabilisere utslippene på 1989-nivå ble kompromisset. Men Høyre-leder Kaci Kullmann Five la inn en reservasjon:

– Det er viktig å oppfylle disse målene gjennom omsettbare utslippskvoter, uttalte hun seinere til tidsskriftet Natur og Miljø.

Andre forsøk: Kyoto-målet

1989-målet ble det første av en serie klimamål som Norge ikke skulle klare å oppfylle.

– Vi har vært i en spagat. Vi har en velferdsstat som alle elsker, men som er bygget på oljeinntekter. Det gjør det ekstra vanskelig å kutte utslipp, sier Alfsen til TU.

Ut over 1990-tallet åpnet en rekke store olje- og gassfelt i Nordsjøen, samtidig ble flytrafikken liberalisert og i 1998 åpnet den nye hovedflyplassen på Gardermoen. I år 2000 lå norske utslipp 7 prosent over 1989-nivået.

Men hva gjorde vel det? En ny internasjonal klimaavtale hadde trådt i kraft og Norge hadde fått et nytt klimamål. Nå skulle vi stabilisere utslippene på 1990-nivå innen utgangen av 2012.

I Stortinget var det harde diskusjoner. Det fantes nesten ingen elbiler på veiene, regjeringen ville bygge gasskraftverk, og i Nordsjøen var oljeproduksjonen større enn noen gang. Kvotehandelen som Kullmann Five hadde snakket om, skulle vise seg å bli redningen: Til tross for at utslippene for den første Kyoto-perioden nok en gang lå nesten 7 prosent over målsettingen, oppfylte man Kyoto-målet med et nødskrik. Totalt kjøpte staten 299 millioner utslippsrettigheter som på papiret nullet ut det norske utslippsveksten. Klimakvotene kom fra land som Kina, India og Brasil.

– Norge har alltid vært avhengig av fleksible mekanismer for å nå klimamålene sine, sier Alfsen i dag. Og i årene som skulle komme ble kvotehandelen bare viktigere.

Tredje forsøk: Kvotene kommer

Da nyslått statsminister Jens Stoltenberg skulle sette Norges tredje store klimamål, ble kvotene enda mer sentrale. I 2007 holdt han en tale på Arbeiderpartiets landsmøte som mange regner som historisk. På talerstolen på Folkets Hus i Oslo lovet Stoltenberg å overoppfylle Norges Kyoto-forpliktelse med hjelp av kvoter.

Men ikke nok med det:

– Fram mot 2050 skal Norge ta ansvar for å redusere utslippene av klimagasser tilsvarende ett hundre prosent av våre egne utslipp, sa Stoltenberg.

Målet ble siden framskyndet til 2030. Argumentet for å kjøpe så mange kvoter, var at utslippskutt i land som Brasil, India og Kina var langt billigere enn i Norge:

– Bruker vi pengene i disse landene kan vi få til mye større reduksjoner enn om all vår innsats settes inn i Norge. Vi snakker raskt om 10 til 20 ganger så store kutt – eller mer – for de samme pengene, uttalte Stoltenberg.

Norge skulle bli et «foregangsland» i klimapolitikken igjen. Vi skulle «overoppfylle» Kyoto-avtalen og bli karbonnøytralt innen 2030.

Men å bli enige om de ambisiøse målene ble lettere enn mange hadde trodd. Noen minutter ut i Jens Stoltenbergs tale, ringte Carl I. Hagen for å jage Frps klimapolitiker Ketil Solvik-Olsen ut i krigen.

– Carl mente Stoltenberg sa akkurat det samme som Frp har sagt hele tida; nemlig at vi må ha en global tilnærming til hvor vi skal ta de store klimakuttene, fortalte Solvik-Olsen til Dagbladet.

Et bredt flertall på Stortinget stilte seg bak klimakvotestrategien. For med klimakvoter på konto, spilte det ikke lenger så stor rolle om norske utslipp gikk opp eller ned.

Arbeiderpartiets regjeringspartner SV var likevel ikke helt fornøyd. De presset på for at man også måtte ha nasjonalt mål for utslippskutt, ikke bare et mål for kvotekjøp.

– Min tankegang den gang var det var viktig å ha et ambisiøst mål som kunne presse fram handling også her hjemme, sier Bård Vegar Solhjell til TU.

Solhjell var miljøvernminister i Stoltenbergs regjering, og ville ha konkrete mål fram mot 2020. I klimaforliket på Stortinget ble partiene derfor enige om at Norges utslipp ikke skulle være høyere enn 47,7 millioner tonn i 2020.

– Jeg mener nå, som jeg mente da, at det var et ambisiøst mål, men at det var fullt mulig å nå, sier Solhjell i dag.

Likevel skulle 2020-målet skape stort hodebry for Solhjells etterfølgere i statsrådsstolen. I 2018 lå norske utslipp 4,3 millioner tonn over 2020-målet.

Per desember 2019 er det ingenting som tilsier at målet vil bli nådd.

– Det må skje noe oppsiktsvekkende neste år i form av en fabrikknedleggelse eller den type ting hvis vi skal nå målene for klimakutt for 2020, uttalte statssekretær Sveinung Rotevatn (V) til Aftenposten i oktober.

Men nå skal Norge kutte

Desember 2019. I regjeringskontorene sitter miljøvernminister Ola Elvestuen. TU intervjuer ham to dager før statsråden reiser til FNs klimatoppmøte i Madrid.

På bordet ligger den siste rapporten fra FNs klimapanel. Den viser at de globale utslippene av klimagasser nesten må halveres innen 2030, om verden skal klare å begrense den globale oppvarmingen til 1,5 grader og unngå katastrofale klimaendringer. For vestlige land kan det bety at man må kutte mer enn 50 prosent, ettersom utslippene fortsatt øker i andre verdensdeler.

– Madrid-møtet blir en stor test for Parisavtalen. Nå får vi se om det er en samlet vilje blant landene til å forsterke klimamålene så mye at vi kommer oss ned under to graders oppvarming, og ned mot 1,5 grad.

Ifølge Parisavtalen skal verdens land jobbe for å begrense den globale oppvarmingen til godt under 2 grader sammenliknet med førindustriell tid. Målet skal nås ved at landene selv melder inn nye mål for utslippskutt. Det har også Norge gjort.

Med Solberg-regjeringen har Norge meldt inn et nytt klimamål om å kutte 40 prosent av utslippene våre innen 2030.

Men målet gjelder ikke hele økonomien, bare i det som kalles ikke-kvotepliktig sektor, altså landbruket, transportsektoren og i byggsektoren. Store deler av industrien og olje- og gassnæringen er uberørt av målet. Disse næringene er en del av EUs kvotepliktige sektorer. Utslipp her kan kompenseres for, ved å kjøpe kvoter i EUs kvotemarked.

– Vi har som mål å kutte 40 prosent i ikke-kvotepliktig sektor fram mot 2030, sier Elvestuen.

– Så har vi et felleseuropeisk mål om å kutte 43 prosent i kvotepliktig sektor.

Disse kuttene behøver man strengt tatt ikke ta i Norge, da industrien i kvotepliktig sektor kan kjøpe utslippsrettigheter på det europeiske kvotemarkedet.

– Vet du hvor mye utslipp vi vil ha i Norge i 2030?

– Nei, det vet vi ikke ennå. Det nøyaktige budsjettet for kutt i ikke-kvotepliktig sektor blir ikke fastsatt av EU før i 2020, sier Elvestuen.

Utslippene i ikke-kvotepliktig sektor beregnes dessuten ut ifra 2005-tall.

– Når det kommer til kuttene som skal gjøres i kvotepliktig sektor, er det en felles europeisk målsetting. Her skal det kuttes 43 prosent på europeisk nivå, og da er det vanskelig å beregne hvor store utklippene vil være i vår del av denne sektoren i 2030.

Elvestuen sier regjeringen er enig om å kutte mer i ikke-kvotepliktig sektor enn hva EU krever av oss. Regjeringen planlegger for å kutte 45 prosent i denne sektoren innen 2030.

– Er det et ambisiøst mål?

– Det vil kreve store endringer. Men vi har mange mål i Norge som er mer ambisiøse. Eksempelvis er målet om at vi bare skal selge nullutslippsbiler i 2025 noe ingen andre land er i nærheten av.

– Norge har bommet på mange klimamål før. Hva er det som gjør at du tror vi skal klare det denne gangen?

– Forskjellen er at avtalen med EU ikke er et mål, men en forpliktelse. Så den skal gjennomføres. Det handler ikke om vi skal gjøre det, men om hvordan vi skal gjøre det, sier klimaministeren.

Møter kritikk fra klimaforskere

Men selv om Elvestuen er optimistisk, er norske klimaforskere kritiske.

– Egentlig har vi ikke noe nasjonalt klimamål lenger, sier Bård Lahn.

Han har skrevet bok om FNs klimaforhandlinger, og er i dag forsker på Cicero Senter for klimaforsking.

– Å knytte oss til EU var et politisk veldig smart grep av regjeringen. Det har gjort det mulig å lage et sterkt skille mellom kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor. Egentlig kan man nå utdefinere olje- og gassindustrien helt fra den nasjonale klimapolitikken. Det er noe helt nytt.

CICERO-forskeren sier Norge ikke skal redusere utslippene sine med 40 prosent innen 2030, slik regjeringen lover.

– Dette målet har ingenting å gjøre med at Norge skal kutte sine utslipp med 40 prosent. Norge skal redusere utslippene fra landbruket, transportsektoren, bygningsmassen med 40 prosent. Men heller ikke disse målene må nødvendigvis gjennomføres innenlands.

Lahn viser til at Norge også kan overføre kvoter til ikke-kvotepliktig sektor fra EUs kvotemarked, om det skulle bli nødvendig.

–Hvor høye vil norske klimagassutslipp være i 2030 da?

– Det er det faktisk ingen som vet. Man kan overholde EUs klimamål uten at man trenger å vite hva utslippene kommer til å ligge på i 2030, sier Lahn.

– Mener du at vi faktisk ikke vet hva som er målet vårt for 2030?

– Ja, for utslippskuttet fordeles over hele tiårsperioden. Man kan ha høye utslipp ett år og lavere utslipp et annet. I tillegg vil det bli mulig å kjøpe kvoter fra EU om man ikke klarer å redusere utslippene raskt nok.

Lahn får støtte fra Elin Lerum Boasson, som er førsteamanuensis ved Institutt for statsvitenskap ved Universitetet i Oslo. Hun har forsket på norsk og europeisk klimapolitikk, og er forbløffet over den norske tilnærmingen.

– Slik regjeringen snakker ser det ut som om 20 prosent av de norske klimagassutslippene kommer fra landbruket. Det er jo helt feil. Mange tror at det er slik man gjør det i EU, men slik gjør de det ikke. De fleste land har et nasjonalt mål og de snakker om utslippskutt på tvers av alle sektoren, forklarer Boasson.

– Jeg opplever det som litt særnorsk at klimapolitikken blir så snevert fokusert på de ikke-kvotepliktige utslipp, sier Bård Lahn.

– Det er riktig at EUs regelverk er lagd slik at det er utslipp fra ikke-kvotepliktig sektor statene måles på. Men jeg kjenner ikke til andre europeiske land der man nærmest utdefinerer utslipp i kvotepliktig sektor fra sine klimamål, sier Lahn.

Danmark kutter i alle sektorer

Om det er uklart hvilket nivå norske utslipp skal ligge på i 2030, er danskenes mål krystallklart. 21 millioner tonn skal de danske utslippene ligge på i 2030, ifølge det regjeringsoppnevnte Klimarådets statusrapport for 2019.

Og i motsetning til Norge har Danmark et klart mål om å kutte utslipp i kvotepliktig sektor, selv om EU ikke krever det. Utslippene fra denne sektoren skal være null i 2030, ifølge rapporten.

– Målet er 100 prosent fornybar energi, vindkraft og solenergi i elektrisitets og vareforsyningen både til husstander og til industrien, forklarer Christensen i danske Greenpeace.

Hva med Sverige?

– Sveriges utslipp skal ikke være høyere enn 11,7 millioner tonn i 2045, sier Mathias Fridahl, ekspert på internasjonal klimapolitikk og forsker ved Lindköpings universitet.

– Derfor er det nødvendig å iverksette tiltak også i ikke-kvotepliktig sektor allerede nå. 11,7 millioner tonn er maksimalt av hva Sverige kan slippe ut i 2045, så det er et tydelig og bra mål.

Også Storbritannia har veldig konkrete utslippsmål. Der har regjeringen satt opp et utslippsbudsjett på tvers av kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor. I 2030 skal landets utslipp ligge på omtrent 345 millioner tonn, viser regjeringens klimaråd.

Hva med Tyskland?

–Tyskland skal kutte sine klimagassutslipp med 55 prosent innen 2030, sier Stig Schjølset.

Ifølge de tyske miljømyndighetene skal utslippene ned på 563 millioner tonn CO₂ i 2030 mot dagens 866 millioner tonn.

Schjølset har tidligere vært leder for analyse av karbonmarked og klima i Thomson Reuters Point Carbon. Han har også vært fagdirektør for grønn konkurransekraft i Klima- og miljødepartementet, men fratrådte i høst den stillingen for å bli fagsjef i Miljøstiftelsen Zero. Han mener de norske klimamålene er uklare og det gjør det vanskeligere å omstille økonomien

– Skal vi ha en omstilling av norsk økonomi i en grønnere retning og kutte utslippene mye innen 2030, så må omstillingen starte nå, sier han.

– Et merkelig mål

På toppen av Norges 2030-mål, om å kutte 40 prosent i ikke-kvotepliktig sektor, ligger Stoltenbergs gamle mål om at Norge skal være «klimanøytralt» i 2030.

– Målet er et mysterium, sier forskningsdirektør Glen Peters ved Cicero Senter for klimaforskning til TU.

Sammen med forskerkollega Erlend Andre Tveiten Hermansen har Peters og Lahn skrevet en artikkel om saken på Cicero sine hjemmesider. Ifølge de tre forskerne eksisterer det ingen strategi for hvordan målet om karbonnøytralitet skal oppnås.

– Målet omtales nesten ikke i noen offisielle dokument. Det er en setning her og der, men ikke noe utfyllende. Så dette er merkelig, sier Peters.

Opprinnelig handlet målet om klimakvotekjøp. Tanken var at norske utslipp kunne kompenseres for ved å fortsette å kjøpe kvoter fra land som Kina og Brasil. Men nå som Kyotoavtalen løper ut, er hele det internasjonale klimakvote-regimet i spill. Ingen vet om det vil bli tilsvarende muligheter for å kjøpe kvoter under den nye Parisavtalen.

– Nei, det er ennå ikke bestemt, sier Glen Peters.

I Parisavtalen snakkes det ikke lenger om at land kan kompensere for utslippskutt, ved å kjøpe kvoter fra andre land. Årsaken er at alle land må kutte utslipp fram mot 2050. I stedet snakkes det om et langsiktig såkalte «netto-null-mål.

– Paris-avtalens mål om «netto-nullutslipp» sikter til at man skal balansere gjenværende utslipp med tiltak som tar CO₂ ut av atmosfæren, eksempelvis skogplanting, eller bioenergi med karbonfangst og lagring, forklarer Peters.

– Det er altså noe substansielt annet enn det norske målet om karbonnøytralitet som er et rent «klimakvote-mål», forklarer han.

– Pessimist

– Vil Norge klare klimamålene sine denne gang?

– Jeg er etter hvert blitt dyp pessimist. Vi kommer ikke til å klare det, sier klimaforsker Knut Alfsen.

– Det er vanskelig, for det rører med veldig mange ting. Maktpolitisk rører det ved sterke interesser med stor makt. Mens skadene er spredt ut over, er kostnadene konsentrert hos noen få aktører med stor makt, sier han.

Glen Peters mener det blir veldig vanskelig å 2030-målene uten å kjøpe kvoter.

– EU har allerede kuttet sine utslipp med 20 prosent siden 1990. Norge har ennå ikke kuttet noen ting, og skal ned 40 prosent på ti år. Det sier seg selv at det blir veldig krevende uten kvoter, sier han.

– Norge vil fortsatt være avhengig av fleksible mekanismer, istemmer Knut Alfsen.

– For vi klarer ikke å få ned våre egne utslipp. Etter snart tretti år med klimapolitikk, ligger de fortsatt på 1990-nivå, sier han.

Bård Lahn mener likevel muligheten ligger der.

– Vi har store muligheter til å kutte utslipp i Norge, og på noen områder har vi vist at vi kan gå foran. Men det er selvsagt vanskelig å få til kraftige kutt framover uten å gjøre noe i oljesektoren, konstaterer han.

– Jeg er for kvotesystemet og jeg er for klimaavtalen med EU. Men jeg mener det er feil å ikke i tillegg ha klare nasjonale målsettinger innenfor det, sier Bård Vegar Solhjell.

Han mener Norge burde satt seg et klart nivå for hvor store utslippene våre kan være i 2030, uavhengig av om vi kjøper kvoter eller ikke.

– Det er ikke klokt av oss komme i en situasjon der vi som nasjon gjør lite hjemme, mens andre land gjør mye. Da kan vi risikere å få en mindre omstilt økonomi enn andre land. Det kan ramme oss på sikt, sier han.

Under klimatoppmøtet i Madrid skal verdens land bli enige om de siste reglene for Parisavtalen. Parisavtalen trer i kraft i januar 2021.

Europaparlamentet i EU vedtok i november at EUs klimamål på 40 prosent kutt innen 2030 er utilstrekkelige for å nå Paris-målene. Parlamentet har vedtatt at de ønsker å forsterker EUs 2030-mål fra 40 prosent kutt til 55 prosent kutt. Forslaget om å øke klimamålet er til behandling i EU-kommisjonen. Skulle forslaget bli vedtatt vil dette målet også gjelde for Norge.

Elvestuen sier han og den norske regjeringen støtter en økning i EUs samlede klimamålsetning.