Skal bruke milliarder på forsvaret: – Forsinkelsene er et betydelig problem

Det skal investeres store summer i Forsvaret de kommende årene, men penger alene er ikke noen garanti for at de strategiske målene nås.

En studie fra Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har sett på dagens evne til å investere i riktige prosjekter, og om prosjektene gjennomføres effektivt med tanke på å styrke Forsvarets operative evne.

Overoptimistiske anslag for kostnader og tid for gjennomføring er både vanlig og i noen tilfeller bevisst, hevdes det.

Studien ble presentert under et seminar i regi av FFI tidligere denne måneden.

Målet er å bidra til at investeringer styres bedre. Dette er den tredje FFI-studien om temaet de siste ti årene, og ser derfor på hva som har endret seg over tid.

Mye fungerer godt, men det er også flere områder som kan forbedres. For eksempel finner studien at grunnen til at ett prosjekt prioriteres fremfor et annet er uklar.

Selv om langtidsplanen for Forsvaret (LTP) er førende, finnes det ingen felles forståelse av hva som skal vektlegges, ifølge forskerne.

Spill om investeringsmidler

De trekker frem at det trolig foregår et spill om investeringsmidlene i ulike faser i investeringsprosessen.

Dette innebærer at aktører, fra prosjektledere til avdelinger i Forsvarsdepartementet, taktisk manøvrerer for å få sine prosjekter prioritert.

Dette kan innebære at det skjer overdrivelse av hvor sannsynlig det er at et prosjekt lykkes, at kostnader underdrives, eller at gjennomføringstiden er urealistisk. Det kan påvirke hvilke prosjekter som gjennomføres.

Prosessen som fører til at prosjekter gjennomføres oppfattes som lite gjennomsiktig og etterprøvbar for aktører som ikke er direkte involvert i prioriteringene.

Det pekes på at disse utfordringene bidrar til å forsinke materiellprosjektene i Forsvaret. Ved utgangen av 2023 var oppnåelse av milepæler i pågående prosjekter kun 71 prosent. Forsinkelsene ble større gjennom året.

Det skyldes svakheter i planlegging og gjennomføring. Av de spurte, svarte over halvparten av studiens respondenter at tidsrammene var urealistiske.

31 prosent av de som ble spurt oppga at de kjente til tilfeller der kostnader bevisst har blitt underestimert for å få inn et prosjekt i investeringsplanen.

Ingen endring i forsinkelser

Sammenlignet med tidligere analyser, så har situasjonen vært den samme over flere år, og forskerne ser ingen tegn til bedring.

– Disse forsinkelsene er et betydelig problem både for ressursstyringen og for porteføljestyringen i sektoren, sa forsker Frida Waage Prebensen.

Spesielt gjelder dette personellressurser. Forsinkelsene gjør det krevende å koble riktig personell til riktig prosjekt.

Driftskostnader undervurderes

En annen utfordring er at det er svært varierende hvor mye driftskostnader vektlegges i investeringsbeslutninger. En gjennomgang av alle aktuelle konseptvalgutredninger over en toårsperiode fant at bare halvparten tydelig hadde lagt vekt på driftskostnader ved valg av konsept.

Det kan være vanskelig å lage gode estimater for fremtidige driftskostnader, men det er også en utfordring at det er manglende tillit til realismen i estimatene som utarbeides.

Studien anbefaler tydeligere begrunnelse og dokumentasjon av beslutninger. Det skal øke sporbarhet og gjennomsiktighet i investeringsprosessen.

Forfatterne anbefaler også at erfaringsdata fra tidligere prosjekter brukes for å lage mer realistiske planer og estimater. I tillegg foreslår de at det blir en sterkere kobling mellom styring av investeringer og driftsmidler.

Mer bruk av hyllevare

Forsvarsdepartementet har i lengre tid ønsket at det brukes mer ferdigutviklet materiell. Dette er en sentral føring i forslaget til LTP.

Alt Forsvaret kjøper inn kan ikke være hyllevare, men det er potensial for at mer kan være det. Studien har funnet at andelen slikt innkjøpt utstyr var 37 prosent i 2016, og at den nå har gått opp til 41 prosent i 2023.

Forskningsleder Ane Ofstad Presterud fortalte at det er en del tregheter i disse prosjektene. De materiellinvesteringene som ble gjort i 2023 er resultat av beslutninger tatt for lenge siden.

I nye prosjekter er derfor andelen nå 50 prosent, og det viser at det har skjedd en positiv endring, ifølge Presterud.

– Vi ser en helt tydelig utvikling i at aktørene nå har mye større tro på at det finnes hyllevareløsninger som kan dekke behovene våre, sa hun.

Hyllevare er ifølge FFI-forskeren viktig fordi slike prosjekter er raskere å gjennomføre, og som regel har mindre forsinkelser. Det kan gjøre det mulig å gjennomføre mange av de store investeringene som skal gjøres i Forsvaret.