I februar 2009, en måned etter at Barack Obama ble innsatt, satt to akademikere overfor hverandre i spiserommet til Det hvite hus. Over en club sandwich avgjorde en økonom fra Det hvite hus, Michael Greenstone, og Obamas øverste reguleringssjef, Cass Sunstein, at den utøvende statsmakten trengte å finne ut hvordan man skulle beregne den økonomiske skaden fra klimaendringer.
Med en resesjon i full blomst var de med rette skeptiske til mulighetene for å få Kongressen til å godkjenne en nasjonal kvoteordning. Greenstone og Sunstein visste at de trengte en Plan B:
En metode for å regulere karbonutslipp uten å måtte gå gjennom Kongressen.
