- Av Bernt Christoffer Aaby, rådgiver i Inventura og Åshild Eikenes Sjøli, jurist og seniorrådgiver i Inventura
Det er behov for nytenkning om hvordan havnene skal planlegges og utvikles. Markedets behov må møtes på nye måter slik at det legges til for å utnytte det store økonomiske og miljømessige potensialet som ligger i sjøtransport.
I tråd med regjeringens overordnet målsetting om å flytte gods fra vei til sjø, investeres det nå massivt i norske havner. Havnene er selv ansvarlig for å utvikle havneneanleggene til å dekke samfunnets behov og er selvfinansierende.
Dette betyr at havnen selv bærer den kommersielle risikoen i investeringsprosjektene. Havneinvesteringer er kapitalintensive og krevende fordi det er vanskelig å få maksimalt utbytte av kapasiteten som investeringene gir.
Dette skyldes at mange av forholdene som er avgjørende for vellykket havneutvikling ligger utenfor havneområdet og utenfor havnevesenets handlingsrom.
Ny driftsmodell
Oslo Havn har i år konkurranseutsatt hele driften av deres containerterminal, og med dette satset på en ny driftsmodell som skal legge til rette for mer effektiv terminaldrift.
Samtidig bygger Oslo Havn det som skal bli Norges største og mest moderne containerterminal. Oslo Havns utgangspunkt åpner for en interessant problemstilling: Kan bruk av offentlig-privat samarbeid (OPS) være med å styrke en mer markedsrettet havneutvikling, og kan OPS legge til rette for mer fremtidsrettede, lønnsomme og effektive havner enn gjennomføring i tradisjonell regi?
Det er i hovedsak tre forskjellige modeller for eierskap og drift av norske havner. Den ene er at det offentlige eier havnen, og leier ut terminalene til private som drifter anlegget med eget utstyr. Den andre er at det offentlige eier havnen inkludert kraner og lastehåndteringsutstyr og leier dette ut til private som drifter anlegget. Den siste er at det offentlige eier terminalene og drifter disse i egen regi.
For de havnene der driften av terminalen opereres av det private, bør den private leverandøren som skal drifte anlegget inviteres inn allerede i planleggingen av havneutviklingen. Dette kan føre til høyere kvalitet på driften av havnen, og en mer vellykket havneutvikling.
Offentlig-privat samarbeid (OPS) er derfor en modell som bør vurderes.
Les også: Offentlig-privat samarbeid gjorde svømmeanlegget fire ganger så stort
Offentlig privat samarbeid
En OPS er avtale som dekker hele prosjektets livsløp fra tidligfase til forvaltning, drift og vedlikehold av anlegget. Gjennomføringsmodellen etablerer en insentivstruktur hvor livssykluskostnader er viktig for både oppdragsgiver og leverandør.
Basert på oppdragsgivers behov vil et OPS-selskap i tillegg til å utføre prosjektering og bygging, ta ansvar for eierskap, drift, vedlikehold og eventuelt finansiering i en definert periode.
En OPS inviterer dermed det private til å ta et større ansvar for prosjektets totaløkonomi enn ved tradisjonelle gjennomføringsmodeller.
Norsk erfaring fra bruk av OPS
OPS vært brukt som gjennomføringsmodell ved en rekke bygg og anlegg i Norge. Oslo kommune ligger i front når det gjelder OPS på bygg, og har gjennomført en rekke vellykkede prosjekter med bruk av denne gjennomføringsmodellen.
For eksempel viser Utdanningsetaten i Oslo sitt samarbeid med Oslo Cancer Cluster Innovasjon (OCCI) om nye Ullern videregående skole at det er gode muligheter for fantastiske synergier mellom det offentlige og private dersom det offentlige tør å tenke alternativt.
I det prosjektet ble det oppnådd mye innovasjon både hva gjelder prosjektgjennomføring og innholdsmessige leveranser. Synergiene bidrar til høy kvalitet til glede for brukerne. I tillegg kommer kostnadsreduksjon og effektiv gjennomføring, som selvsagt er viktig nok i seg selv.
Det er også gjennomført en rekke andre vellykkede OPS-prosjekter i Norge, alt fra sykehjem, politihus, kontor og varelager. Statens vegvesen har dessuten brukt gjennomføringsmodellen på tre anleggskontrakter med godt resultat.
Norsk erfaring viser at de fleste formålsbygg og anlegg, som for eksempel havner, er gode kandidater for OPS.
Les også: Her står entreprenøren både for utbygging, drift og vedlikehold
Brukernes behov
En vellykket havneutvikling forutsetter at planleggingen av driften gjøres i tråd med brukernes behov. Norske havner må først og fremst gjøre seg attraktive ovenfor brukerne gjennom å tilby kostnadseffektive tjenester som markedet etterspør.
Bare slik kan havnen sikre at den oppleves som et attraktivt alternativ for brukerne. Havneaktørene må selv identifisere mulighetene, synliggjøre fordelene og tilby disse tjenestene som et økonomisk fordelaktig alternativ for brukeren.
Behov for nytenkning
Det er et stort behov for at både næringsliv og politikere tenker nytt for å gjøre havnene i stand til å møte fremtidens krav og legge til rette for effektive transportløsninger for den last som er hensiktsmessig å frakte via sjøveien.
De som planlegger havneutviklingen bør være innforstått med hvilke avgjørende kriterier som bør ligge til grunn for å utvikle en fremtidsrettet, lønnsom og effektiv havn.
Norsk næringsliv er ikke tjent med ineffektive transportløsninger og det er heller ikke miljøet. Ved å bruke OPS som gjennomføringsmodell tas driftsaspektet hensyn til allerede i tidligfasene og dette gjør at det kan legges til rette for innovasjon og nytenkning i hvordan havnen skal utvikles for å møte fremtidens utfordringer.
Oppdragsgiver bør i størst mulig grad sette funksjonsbeskrivelser og kvalitetsskrav til havneutviklingsprosjektet, og la det være opp til leverandøren hvordan disse behovene skal løses.
Ved å fri seg fra detaljerte kravspesifikasjoner og detaljkrav vil det legges til rette for økt fleksibilitet og dermed økt innovasjon.
OPS: De rødgrønne kaller det «vei på avbetaling»...
Hvorfor bør OPS vurderes for havneutvikling?
Kostnadsoverskridelser og tidsoverskridelser er vanlige utfordringer ved bygg- og anleggsarbeid. Det er alt for mange prosjekter som ikke gjennomføres til avtalt tid, kvalitet og kostnad.
Prosjekter gjennomført i tradisjonell regi inneholder også ofte en rekke endringsmeldinger. Dette medfører at byggherren må bruke mye ressurser på endringshåndtering og at prosjektets kostnad og fremdrift blir endret ofte gjennom hele byggetiden. Dette gjør prosjektene uforutsigbare og vanskelig å håndtere administrativt.
Norsk erfaring ved bruk av OPS viser at byggetiden har gått ned, at livssykluskostnadene har blitt lavere enn ved gjennomføring i tradisjonell regi, at byggene og anleggene er blitt levert med avtalt kvalitet og at det har vært et meget godt samarbeid mellom det offentlige og det private med mål om å lykkes med prosjektet.
For eksempel vil valg av billige løsninger i tidligfase og under prosjektering kunne lede til høyere kostnader i drifts- og vedlikeholdsfasen ved tradisjonelle gjennomføringsmodeller.
Ved en OPS ligger det sterke incentiver i selve modellen ved at det er samme part som både skal planlegge, bygge, drifte, forvalte og vedlikeholde anlegget. Dette gjør at livssykluskostnadene hensyntas i langt større grad enn ved tradisjonelle modeller.
Siden det stilles funksjonskrav og ikke detaljerte løsningsbeskrivelser blir det hovedsakelig også kun aktuelt med endringer og endringshåndtering dersom oppdragsgivers behov endrer seg.
Videre viser norsk erfaring ved bruk av denne alternative gjennomføringsmodellen at det blir tilført ny kompetanse til prosjektene og til de involverte parter. Det er mye læring i det å gjøre ting på en annen måte enn vanlig.
OPS legger til rette for økt innovasjon i bygge- og driftsfasen ved at dette tas hensyn til allerede når havnene prosjekteres.
Videre vil det oppnå synergier i kjølvannet av samarbeid mellom det offentlige og det private som kan gjøre at havnene oppnår høyere kvalitet og er bedre tilpasset brukernes behov, enn om prosjektet gjennomføres i tradisjonell regi.
OPS kan øke kvaliteten for sluttbruker og legge til rette for bedre oppnåelse av overordnede målsetning om å flytte gods fra vei til sjø. Effektiv måloppnåelse kan honoreres med bonuser og for eksempel nedetid kan sanksjoneres i kontakten.
Hvorfor bør man ikke alltid velge OPS?
OPS som gjennomføringsmodell har imidlertid noen utfordringer som må overvinnes før man velger å bruke modellen på havn og havnedrift. Det bør gjøres en egnethetsvurdering av det enkelte prosjekt før man bestemmer hvilken gjennomføringsmodell som passer.
Fordi OPS er en forholdsvis ny måte å gjennomføre prosjekter på mangler man erfaring både på utbygger-, leverandør- og driftssiden.
Det bør også foretas grundige markedsundersøkelser og dialog med tilbyderne slik at man vet hvordan konkurransen om OPS-prosjektet best bør rigges for å få en god konkurransesituasjon.
Dersom det viser seg å være for få aktuelle tilbydere til OPS-prosjektet, bør kanskje prosjektet utsettes, eller prosjektet deles opp slik at det lyses ut konkurranser om de enkelte fasene i stedet for hele livsløpet.
OPS stiller videre særskilte krav til bestillers kompetanse. Prosjektorganisasjonen må ha rett kompetanse hva gjelder prosjektledelse, juridisk kompetanse, finansiell kompetanse og samarbeidsevner hos det offentlige. Anskaffelsesprosessen må gjennomføres effektivt og profesjonelt. Har ikke oppdragsgiver rett kompetanse selv, må det også settes av tilstrekkelig tid til å knytte til seg denne kompetansen.
Det er også avgjørende med et oversiktlig risikobilde og forutberegnelighet i styringsmodellen slik at ansvar og risiko kan plasseres hos den av partene som best kan unngå, overvinne eller hente ut positiv risikoeffekt.
Hvis det er høy grad av usikkerhet i prosjektet vil dette prises høyt eller føre til at at leverandørene ikke ønsker å delta i konkurransen.
Offentlig-privat samarbeid bør vurderes
Offentlig-privat samarbeid er ikke alltid den mest hensiktsmessige modellen for havneutviklingsprosjekter, men bør alltid vurderes.
OPS kan legge til rette for bedre måloppnåelse, raskere gjennomføring og økt innovasjon. Ikke minst vil OPS legge til rette for bedre totaløkonomi for hele havnens levetid ved at investeringskostnader og drift- og vedlikeholdskostnader sees i sammenheng.
OPS kan være med å realisere overordnet målsetning om å flytte gods fra vei til sjø og legge til rette for mer markedsrettet havneutvikling.
Forvaltere av et viktig samfunnsansvar bør derfor vurdere OPS.
