Ved utdelingen av de første oljekonsesjonene i 1965 tok den norske stat forbehold om å kunne endre beskatningen i tilfelle betydelige endringer skulle inntreffe i markedet. Dette ble aktuelt med oljeprishoppet i 1973-74.
I 1975 kom en særskatt på 25 prosent koblet med en friinntekt på 50 prosent av investeringene fordelt over seks år, i tillegg til en vanlig selskapsskatt, den gang på 50,8 prosent, og en produksjonsavgift.
Siktemålet var at selskapene skulle ha en realavkastning etter skatt på 17-19 prosent. Utfallet ble at staten som grunneier og skatteinnkrever tok over 80 prosent av risikoen.
Deretter fulgte en rask vekst i investeringskostnadene på norsk sokkel. Oppgangen i oljepriser i kjølvannet av den iranske revolusjonen og Iraks angrep på Iran i 1979-80 sikret lønnsomheten på ny.
Oljeprisfallet i 1986 ga støtet til en omfattende reduksjon av kostnader i petroleumsvirksomheten, men fallende realpriser svekket etter hvert selskapenes investeringslyst.
Stabil skatt
Historisk har norsk oljebeskatning vært bemerkelsesverdig stabil. Rammebetingelsene har ligget fast, selv om skattesatser og friinntekt har variert moderat med oljeprisene.
Dagens system bygger i korthet på den ordinære selskapsskatten på 27 prosent, påplusset en særskatt på 51 prosent.
I den perioden som drøftes i denne artikkelen, inntil 2013 kunne investeringene avskrives lineært over seks år, med fradrag for alle kostnader; i tillegg kom en friinntekt på 30 prosent av investeringene, fordelt over 6 år, med 5 prosent årlig.
Siden 2013 beregnes en friinntekt på 22 prosent av investeringene fordelt over 4 år, altså 5,5 prosent årlig. Friinntekten innebærer at selskapene kan avskrive nitti prosent av investeringskostnadene, og avlastes for en tilsvarende andel av risikoen, mens de bare betaler 78 prosent i skatt av netto overskudd.
Friinntekten innebærer en skattesubsidiering og en fortrinnsbehandling av petroleumsvirksomheten. Tilsvarende ordninger forekommer ikke for øvrig norsk næringsliv. Utsikter til kanskje betydelig lavere oljepriser tilsier en kritisk vurdering av petroleumsbeskatningen.
Oljevirksomheten påvirker norsk økonomi på to måter:
- Direkte ved etterspørselen etter varer og arbeidskraft
- Indirekte ved bruken av inntektene
Kapitalintensiv
Etter hvert som oljeinntektene økte, forflyttet oppmerksomheten seg til de indirekte virkningene ved bruken av pengene, mens de direkte virkningene er kommet i bakgrunnen.
I senere er imidlertid de direkte virkningene, petroleumsvirksomhetens etterspørsel etter varer og arbeidskraft, blitt viktigere enn de indirekte virkningene, etterspørselen ved bruk av oljeinntekter.
Oljevirksomheten er kapitalintensiv. Den sysselsetter få arbeidstakere og lønnskostnadene er lave i forhold til kapitalkostnadene. Derfor kan oljeindustrien betale høye lønninger.
Skatteordningen for oljeindustrien har til hensikt å anspore investeringer, ikke nøysomhet, i tillegg til statens egen, direkte andel i mange felt, der den tar alle inntektene og dekker alle kostnadene.
Resultatet er at Norges olje- og gassvirksomhet i stort monn er finansiert av staten, enten direkte ved statens egen andel eller indirekte ved rause regler for selskapenes avskrivning av sine investeringer.
Statens egne investeringer gjennom SDØE/Petoro finansieres utenfor statsbudsjettet av løpende brutto oljeinntekter som alternativt kunne ha gått inn på statsbudsjettets inntektsside.
Friinntekten innebærer at staten gir avkall på skatteinntekter for å stimulere aktivitetsnivået. I begge tilfelle dreier det seg om bruk av oljepenger, inntekter fra petroleumsvirksomheten som staten umiddelbart fraskriver seg.
Begge tiltak begrunnes med at de på lengre sikt er lønnsomme for staten. SDØE er utvilsomt en god forretning for staten. Nytten av friinntekten er derimot mer tvilsom; den stimulerer aktivitetsnivået snarere enn kostnadsbevisstheten hos selskapene.
Med det siste tiårs høye oljepriser er dette blitt et kritisk problem. Til sammen utgjør avskrivningene, inkludert friinntekten, og statens direkte andel over nitti prosent av investeringene i virksomheten. Risikoen ligger i det vesentlige på statens hånd.
Les også: – Norge har hatt uvanlig flaks de siste ti årene. Lite tilsier at det skal fortsette
Fornyet interesse
Høyere oljepriser førte fra år 2000 til fornyet interesse for norsk sokkel blant oljeselskapene. Målt i løpende priser ble investeringene i norsk olje og gassvirksomhet nesten firedoblet fra 2001 til 2013, fra 57 til 207 milliarder kroner.
I samme tidsrom ble statens direkte investeringer i virksomheten bare fordoblet, fra 17 til 34 milliarder kroner. Til gjengjeld økte selskapenes investeringer sterkt, fra 40 milliarder kroner i 2001 til 174 milliarder kroner i 2013. Her står Statoil for størstedelen.
Selskapenes avskrivinger økte tilsvarende, fra 37 milliarder kroner i 2001 til 155 milliarder kroner i 2013. Derav økte friinntekten fra anslagsvis 11 milliarder kroner i 2001 til 34 milliarder kroner i 2013.
Summen av SDØEs investeringer og friinntekten økte fra 28 milliarder kroner i 2001 til 68 milliarder kroner i 2013. Til sammenligning økte overføringen fra Oljefondet, alias Statens Pensjonsfond Utland, til statskassen fra under 2 milliarder kroner i 2001, som var et år med uvanlig liten overføring, til 124 milliarder kroner i 2013.
For hele perioden 2001 – 2013 utgjorde oljeinvesteringene 1442 milliarder kroner, fortsatt målt i løpende priser. Statens direkte investeringer gjennom Petoro utgjorde 265 milliarder kroner.
Selskapene, inkludert Statoil, investerte 1177 milliarder kroner i norsk oljevirksomhet. Selskapenes avskrivninger i denne perioden beløp seg til 826 milliarder kroner, hvorav friinntekten utgjorde 238 milliarder kroner. Til sammenligning ble det overført 846 milliarder kroner fra Oljefondet til statskassen.
Tallene viser at Norge bruker mange oljepenger og en betydelig del av dem til å skaffe seg enda mer oljepenger. I 2013 utgjorde oljeinvesteringene over 200 milliarder kroner, om lag tretti prosent av samtlige investeringer i norsk økonomi; SDØE og friinntekten utgjorde til sammen 67 milliarder kroner, om lag en tredjedel.
Til sammenligning fikk statskassen i 2013 overført 133 milliarder kroner fra Oljefondet, alias Statens Pensjonsfond Utland.
Bruk av petroleumsinntekter 2001-2013 | ||||||||
Petroleums- investeringer | SDØE Investeringer | Selskapenes investeringer | Selskapenes avskrivning | Derav friinntekt | SDØE pluss friinntekt | Overføring til statsbudsjettet fra Fondet | ||
| 2001 | 56 548 | 16 513 | 40 035 | 37 058 | 11 117 | 27 630 | 1 640 | |
| 2002 | 53 398 | 13 140 | 40 258 | 39 158 | 11 748 | 24 888 | 62 392 | |
| 2003 | 63 597 | 16 038 | 47 559 | 40 685 | 12 206 | 28 244 | 66 150 | |
| 2004 | 71 285 | 16 942 | 54 343 | 41 586 | 12 476 | 29 418 | 79 246 | |
| 2005 | 88 256 | 19 661 | 68 595 | 41 983 | 12 595 | 32 256 | 44 002 | |
| 2006 | 95 477 | 19 857 | 75 620 | 46 956 | 14 087 | 33 944 | 64 763 | |
| 2007 | 108 253 | 19 871 | 88 382 | 54 402 | 16 321 | 36 192 | 1 342 | |
| 2008 | 122 237 | 19 948 | 102 289 | 62 460 | 18 738 | 38 686 | 11 797 | |
| 2009 | 134 400 | 23 592 | 110 808 | 72 798 | 21 839 | 45 431 | 96 561 | |
| 2010 | 124 166 | 18 443 | 105 723 | 83 340 | 25 002 | 43 445 | 104 070 | |
| 2011 | 144 960 | 21 437 | 123 523 | 91 903 | 27 571 | 49 008 | 79 399 | |
| 2012 | 171 764 | 25 610 | 146 154 | 101 058 | 30 317 | 55 927 | 111 346 | |
| 2013 | 207 428 | 33 805 | 173 623 | 112 813 | 33 844 | 67 649 | 123 663 | |
| Sum 2001-2013 | 1 441 769 | 264 857 | 1 176 912 | 826 199 | 247 860 | 512 717 | 846 371 | |
| Sum 2006-2013 | 1 108 685 | 182 563 | 926 122 | 625 728 | 187 718 | 370 281 | 592 941 | |
| Kilde: Statistikkbanken SSB og Petoro | ||||||||
Anslagsvis to tredjedeler av investeringene i olje- og gassvirksomheten går til oppdrag for norsk næringsliv. En rimelig slutning er at de direkte virkningene av oljevirksomheten i mange år har vært større enn de indirekte virkningene.
En skatteordning som lar staten ta nitti prosent av risikoen ved investeringene virker selvsagt kostnadsdrivende, ikke bare på oljevirksomheten, men med ringvirkninger for hele den norske økonomien.
Skattesubsidieringen har bidratt til en sterk vekst i petroleumsinvesteringene, slik at næringen har styrket sin på forhånd dominerende stilling i norsk økonomi. Drivkreftene har vært stigende oljepriser og et aktørbilde i forandring, med mange nykommere med nye kunnskaper.
Motstykket har vært en sterk vekst i kostnadene. Kostnadsveksten kan trolig tilskrives industrielle forhold mer enn ressursgrunnlaget. Den sterke veksten i aktivitetsnivået har ført il flaskehalser i leverandørindustrien og knapphet på viktige innsatsfaktorer.
Når skattesystemet svekker selskapenes kostnadsbevissthet, er de villige og i stand til langt på vei å betale det som leverandørene krever. Resultater er at grunnrenten, ekstrafortjenesten fra olje og gass i bakken, overføres til ulike leverandørledd.
Samtidig overføres grunnrente fra et område med høy skatt, oljevirksomheten på sokkelen, til et område med lav skatt, Fastlands-Norge og til dels rederinæringen. Kostnadsveksten i petroleumsvirksomheten har i mange år vært betydelig høyere enn prisutviklingen i resten av samfunnet.
I senere år har også kostnadene til drift og vedlikehold vært økende.
Flaskehalser i borerigger
På norsk sokkel er det beste eksempelet borerigger. Fra 2001 til 2014 har dagratene for flytere steget fra USD 100 000 til USD 500 000; de har omtrent hold tritt med oljeprisen, uten at kostnadene ved riggdrift har øket tilsvarende.
Dette antyder flaskehalser og imperfekt konkurranse.
Boretjenester har i senere år utgjort en stadig økende andel av de samlede utbyggingskostnadene på norsk sokkel. I dag utgjør boring ved leting, avgrensning og produksjon nærmere halvparten av totalsummen, i noen tilfelle enda mer.
Ved letebrønner utgjør boretjenester 60-70 prosent av totalen, ved faste installasjoner anslagsvis en tredjedel. Økende boretider ved avtakende produktivitet bidrar også til høye borekostnader.
Det er en klar tendens til at riggratene drives av kapasitetsutnyttelsen, etterspørselen og dermed av aktivitetsnivået og i siste instans av oljeprisen. Sammenhengen er gjort rede for i en masteroppgave ved Norges Handelshøyskole. [1]
Parallelt med at aktivitetsnivået drev riggratene oppover frem til 2013, er det høsten 2014 klare tegn til fall i ratene, ut fra forventninger om en lavere oljepris og et lavere aktivitetsnivå. Tilsvarende gjelder for store deler av leverandørindustrien.
Fallende investeringer medfører nedgang i oppdrag og at mange bedrifter sliter med overkapasitet. Nedbemanning og kostnadskutt er svaret.
De høye borekostnadene på norsk sokkel har imidlertid i stort monn sin bakgrunn i særnorske bestemmelser om arbeidstid, helse, miljø og sikkerhet. [2] Disse rammebetingelsene er politisk vanskelige å forandre.
Lavere oljepris = lavere kostnader
Lavere oljepriser betyr ikke kroken på døren for norsk petroleumsvirksomhet. Ressursgrunnlaget er fortsatt betydelig. Det er misvisende å projisere de senere års kostnadsnivå inn i en fremtid med lavere oljepriser og et lavere aktivitetsnivå.
En lavere oljepris vil dra mange leverandørpriser og kostnader med seg nedover. Leverandørindustrien vil måtte tilpasse seg en svekket etterspørsel. Selskapene har fortsatt et potensial for rasjonalisering og effektivisering.
Slike utfordringer klarte næringen å møte da oljeprisen sank i 1986. Et fall i riggratene vil i seg selv gi en god drahjelp. Norsk økonomi vil måtte tilpasse seg et lavere aktivitetsnivå i petroleumsvirksomheten. Dette vil kunne begunstige andre næringer.
Et umiddelbart tiltak bør være å styrke selskapene kostnadsbevissthet. Virkemiddelet er å fjerne den skattemessige særbehandlingen ved å ta bort friinntekten og som kompensasjon i stedet la selskapene kunne avskrive investeringene umiddelbart når inntektene kommer.
Poenget er å bruke en situasjon med lavere oljepriser til å styrke kostnadsbevisstheten.
Ved et slikt grep ville staten kunne frigjøre store beløp til andre formål enn petroleum. Friinntekten utgjorde i 2013 et beløp på anslagsvis ca. 34 milliarder kroner.
En alternativ bruk av midlene på samferdsel og forskning ville ha kunnet gi resultater med store og positive virkninger for andre deler av norsk næringsliv.
Oljeboble
I ettertid viser det seg at den rødgrønne regjeringen har administrert en oljeboble i norsk økonomi.
Aktiviteten har nådd et nivå som ikke viser seg bærekraftig i forhold til markedet, leverandørindustrien eller norsk økonomi, hjulpet av høye oljepriser og et generøst skattesystem.
Statistisk Sentralbyrå påpeker at et brått fall i etterspørselen fra petroleumsnæringen, eventuelt sammen med lavere oljepriser, ville innebære alvorlige utfordringer for norsk økonomi. [3]
Professor Hilde Bjørnland ved Handelshøyskolen BI har påpekt petroleumsvirksomhetens omfattende ringvirkninger på norsk økonomi. [4] Derav følger utsikter for betydelige omstillingsbehov ved et lavere aktivitetsnivå og en lavere etterspørsel fra virksomheten.
Den politiske oppmerksomheten har hittil dreiet seg lite om oljevirksomhetens direkte virkninger på norsk økonomi og nesten utelukkende om de indirekte virkningene, bruken av oljeinntektene.
I sine mange formaninger om faren for overoppheting av norsk økonomi har mange politikere, ikke minst tidligere statsminister Jens Stoltenberg, påpekt at det ville være uansvarlig av Norge å bruke mer oljepenger.
I valgkampen i 2013 unnlot de samme politikerne imidlertid å nevne at investeringene i olje- og gassvirksomheten også kunne bidra til overoppheting.
Dette misforholdet i oppmerksomhet har bidratt til en ensidig og ufullstendig debatt om norsk økonomi og til å svekke helhetssynet og dermed grunnlaget for fornuftige og balanserte beslutninger i økonomisk politikk.
Finansformue over veier
En oppsummering er at Norge bruker mange oljepenger på å skaffe seg en enda større finansformue, til dels til fortrengsel for innenlandske formål som veier, skoler og sykehus.
Paradokset er at bruken av oljepenger til slike innenlandske formål begrenses av frykten for kostnadspress og inflasjon, uten å ta hensyn til at oljeinvesteringene i seg selv også bidrar til dette.
Et viktig tankekors er at hovedmålet for den i stort monn statsfinansierte oljevirksomheten er å bygge opp verdens største finansformue, selv om risikoen i finansmarkedene er betydelig og kanskje undervurdert i lys av ubalanser i internasjonal økonomi.
Satt på spissen synes målet med statens samlede bruk av oljepenger til dels å være å tjene enda mer oljepenger. I diskusjonen av handlingsregelen burde det kanskje legges større vekt på petroleumsvirksomhetens bruk av norske innsatsfaktorer.
Det kritiske spørsmålet er om oppbyggingen av en finansformue er blitt et mål i seg selv for noen norske politikere.
[1] Håvard Sørensen og Knut Skjerve, Oljepris og riggrater, Bergen 2010, Norges Handelshøyskole
[2] Økt bore- og brønnaktivitet på norsk sokkel, Oslo 2012, Olje- og energidepartementet
[3] Ådne Cappelen, Torbjørn Eika og Joakim Blix Prestmo, Petroleumsvirksomhetens virkning på norsk økonomi og lønnsdannelse, Framtidig nedbygging og følsomhet for oljeprissjokk, Oslo 2013. Statistisk Sentralbyrå.
[4] Hilde C. Bjørnland og Leif Anders Thorsrud, Ringvirkninger, Norsk økonomi og olje, Oslo 2013, Centre for Monetary Economics, Handelshøyskolen BI
