Fredag 12.februar presenterte Regjeringen perspektivmeldingen om Norges økonomi fram til 2060. Budskapet er i korthet at Norge nå møter krevende utfordringer gjennom blant annet endrede internasjonale rammebetingelser, klimaendringer, endringer i befolkningen og arbeidslivet og endrede økonomiske forutsetninger.
Handlingsrommet i økonomisk politikk snevres inn blant annet ved en aldrende befolkning, større offentlige utgifter og fallende inntekter. Norges økonomi har to store fortrinn: olje- og gassinntektene og inntektene fra Statens Pensjonsfond Utland, oljefondet som gjennom gode investeringer er blitt verdens største finansfond.
Meldingen nevner at over tid vil petroleumsinntektene avta, og pensjonsfondet vil snu fra å vokse raskere til å vokse saktere enn resten av økonomien, men den er lite konkret på når og hvordan dette vil skje. Realistiske utsikter med grunnlag i ressurser og markeder er at Norge i flere tiår framover vil ha en stor og lønnsom oljenæring i tillegg til store og økende finansinntekter.
Splittet syn på oljevirksomheten
Meldingen påpeker at Norge har et godt utgangspunkt, men at landet etter hvert vil møte økonomiske utfordringer mer på linje med andre europeiske land. Meldingen er preget av et splittet syn på oljevirksomheten. Den fremhever klimatrusselen og behovet for å senke volumet olje og naturgass som utvinnes og forbrukes i verden, men den er påfallende lite presis i tallfestingen.
Likeledes er meldingen lite konkret på den annonserte nedtrappingen av norsk oljevirksomhet. Underforstått er budskapet at den kanskje ikke skal trappes ned.
Perspektivmeldingens behandling av petroleumssektoren er ufullstendig, nødvendigvis fordi saksområdet er et politisk minefelt som regjeringen kanskje helst ville unngå. Forholdet til klimapolitikk er særlig brennbart. Meldingen hevder at petroleumsnæringen vil miste mye av sin betydning som vekstmotor for norsk økonomi i årene fremover. Påstanden er utilstrekkelig dokumentert.
I Norge er det gode grunner til å trappe opp letevirksomheten
Selv om petroleumsvirksomheten etter oljeprisfallet i 2014 er blitt mindre dominerende i norsk økonomi, er den fortsatt avgjørende for handlefriheten i norsk økonomisk politikk. Oljeprisen kombinert med dollarkursen bestemmer inntektene fra virksomheten. Tilgang til leteareal og rammebetingelser, særlig skatt, bestemmer selskapenes interesse for virksomheten. Innsikt og flaks bestemmer resultatet.
Våren 2020 tok regjeringen og Stortingets flertall et klokt grep; petroleumsnæringen fikk midlertidig redusert skatt og sterkere insentiver til leting og utbygging. Også denne gangen kan det vise seg fornuftig å investere motsyklisk. I Norge er det gode grunner til å trappe opp letevirksomheten.
Stor usikkerhet
Som vanlig er usikkerheten stor om oljeprisen. Et holdepunkt er at tyngdepunktet i verdensøkonomien forskyves til Asia, bort fra Europa og til dels Nord-Amerika. Kina er verdens nest største handelsnasjon. Forbruket av olje og gass forskyves. Kina er blitt den største importøren av olje. Prising av olje i kinesisk valuta, yuan, blir mer utbredt. USAs betydning i verdensøkonomien svekkes. USAs konkurranseevne har behov for en svekkelse av dollarkursen, hvilket landets myndigheter synes å innse.
Perspektivmeldingen er påfallende svak i behandlingen av utfordringene i internasjonal økonomi. Dollarkursen har stor betydning for Norge som oljeeksportør. Siden vinteren 2020 har USA møtt et sterkt økonomisk tilbakeslag med økende offentlig forgjeldelse. Regjeringen Biden ønsker å stimulere amerikansk økonomi ved fortsatt høye budsjettunderskudd. Spørsmålet er risikoen for inflasjon, eventuelt kombinert med et kursfall på dollar.
Et kursfall på dollar vil kanskje kunne føre til høyere dollarpriser på olje. Det er ingen utsikter til langvarig knapphet på olje, men oljemarkedet er spesielt. Til tross for store påviste reserver, har utbyggingen av ny kapasitet stått i stampe siden 2015. En oppgang i verdensøkonomien etter at koronakrisen eventuelt er overvunnet vil trolig føre til et høyere forbruk av olje.
Målt i 2019 års dollarverdi har oljeprisen de siste førti årene, fra 1980 til 2019 hatt et gjennomsnitt på 62 dollar fatet, omtrent som dagens nivå. Den har imidlertid vært ustabil, med høydepunkter på godt over 100 dollar fatet i 1980–81 og i 2011–14. Lavmålet var 20 dollar fatet i 1998. Oljemarkedet er dominert av et oligopol, et lite antall store selgere i Midtøsten og Russland (og potensielt Latin-Amerika). Når de store selgerne er enige, kan oljeprisen stabiliseres på et nivå godt over utvinningskostnadene. I motsatt fall kan oljeprisen synke sterkt, som flere ganger tidligere.
Sterk prisrisiko har preget det internasjonale oljemarkedet siden 1973. Mest sannsynlig vil det være tilfellet i de kommende tiår. Historisk viktige oljeeksportører som Irak, Iran og Venezuela vil kunne melde seg i konkurransen om markedsandeler. Eventuelt vil lavere priser kunne styrke oljens konkurranseevne mot fornybar energi. Det er også en mulighet for en betydelig prisoppgang dersom etterspørselen skulle stige, OPEC ikke kan eller vil øke tilbudet, og tilbudet utenfor OPEC ikke kan skrus opp, samtidig som tilbudet av fornybar energi er ustabilt og utilstrekkelig. Da vil verden nok en gang oppleve et underskudd på olje og gass, for noen år.
Skal bygge to store atomkraftverk: Sverige inngår allianse med Frankrike
Fornybar energi: 28–88 prosent av totalen
Meldingen er prisverdig åpenhjertig om uvissheten ved behovet for å kutte i bruken av fossil energi, som i dag står for 84 prosent av verdens energiforbruk. I 2050 anslås fornybar energi å ville stå for mellom 28 og 88 prosent av verdens energibehov. Anslaget er at verdens utvinning av olje må reduseres med mellom 0 og 93 pst. fra 2020 til 2050 for å begrense global oppvarming til 1,5 °C. For naturgass viser beregningene et sprik mellom en økning på 99 prosent og en reduksjon på 88 prosent. Dette er jevngodt med å medgi at vi mangler konkret innsikt.
Dette synet understøttes av FNs klimapanel i en faglig rapport:
«Til tross for omfattende forskning er vår kunnskap om klimasystemet fortsatt mangelfull, fordi så mange punkter er usikre. Vi vet lite om hvordan om hvordan forandringer i klimasystemet påvirker menneskene og det økologiske systemet, eller om kostnadene for samfunnet. Vår kunnskap er også mangelfull om kretsløpet for CO2 og andre klimagasser, historisk og i dagens situasjon. Mangelfull kunnskap gjør det særlig vanskelig å vurdere hvordan kretsløpene av klimagasser vil utvikle seg i en fremtid med høyere konsentrasjon av CO2 i atmosfæren og deres virkning på klimaet og økologiske prosesser.»[1]
Klimapanelets faglige hovedrapporter gir et mer moderat og nyansert bilde enn de politiske sammendragene. Ovennevnte poeng, som påpekes i flere av de vitenskapelige rapportene, nevnes ikke i det politiske sammendraget. De politiske sammendragene publiseres lenge før hovedrapportene er tilgjengelige. Ved publiseringen kan de ikke kontrolleres, men de får stor oppmerksomhet i media.
Nyttige norske institusjoner
I denne krisen har to norske institusjoner vist seg særlig nyttige: Statens direkte økonomiske engasjement, SDØE, og Statens pensjonsfond utland, SPU. Ved direkte eierskap, uten omveien om Equinor, er SDØE statens mest robuste kilde til oljeinntekter, som kjøres rett inn i SPU. I 2021 (basert på inntjening i 2020), forventer staten tre fjerdedeler av sine oljeinntekter fra SDØE, mens skatteinntektene og utbyttet fra Equinor er blitt sterkt redusert.
Oljefondet er et misvisende navn på verdens største investeringsfond. Siden 2017 har avkastningen på investeringene vært høyere enn tilførselen av oljeinntekter. På den måten er risikoen ved oljeavhengighet blitt redusert.
Ordningen setter Norge i en særstilling og tillater politikerne å bevilge mer penger enn de tar inn i skatter og avgifter, uten å ta opp lån. Oljefondet er blitt en selvfornyende pengemaskin som er knyttet til verdensøkonomien snarere enn oljemarkedet.
Fondet er posisjonert til en betydelig gevinst når internasjonal økonomi tar seg opp igjen. Perspektivmeldingen er vag i drøftingen av Oljefondet. Det kan gi Norge bedre fremtidsutsikter enn meldingen tilsier. Det er påfallende at i en vanskelig periode har SDØE bevist sin nytte, mens Equinor har tapt milliarder i utlandet.
EU – et kritisk blikk
EUs energipolitikk er ambisiøs. Referansene er Parisavtalen og Klimapanelets politiske sammendrag, ikke de faglige rapportene. Målet er på kort tid, tretti år, grunnleggende å forandre mønstrene for tilbud, handel og bruk av energi, en prosess som historisk har tatt generasjoner. Oppgaven er enorm, finansieringen er uklar, likeledes ansvaret for gjennomføringen og kontrollen med oppfølgingen. Solkraft og vindkraft mottar store investeringer uten noen konkret analyse av kostnader og nytte. En berettiget mistanke er at EU bruker klimapolitikken til en sentralisering av beslutningsmakten, i strid med prinsippet om subsidiaritet, nedfelt i EU-traktaten.
«Subsidiaritetsprinsippet («Nærhetsprinsippet») i EU forstås som prinsippet om at beslutninger skal tas på et så lavt nivå som mulig, og at EU – bortsett fra der EU har enekompetanse – utelukkende handler når det vil være mer effektivt enn å handle på nasjonalt, regionalt eller lokalt nivå. Dersom myndigheter på lavere nivå er bedre egnet til å treffe politiske vedtak, skal beslutningene tas nasjonalt, regionalt eller lokalt, og ikke av EU.
I tillegg må EU overholde prinsippet om forholdsmessighet (proporsjonalitet). Dette vil si at EUs politiske tiltak ikke skal gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå målsetningene i traktaten. EUs subsidiaritetsprinsipp ble fastlagt i Edinburgh-avtalen fra 1992, utvidet i Amsterdam-traktaten fra 1997.» (Store Norske Leksikon)
EU har erklært å ville bli fossilnøytralt i 2050, uten at det er konkret definert hva dette vil innebære i praksis, bortsett fra en nedtrapping av bruken av kull, olje og naturgass. Medlemslandene er forpliktet til årlig innberetning om klimatiltak. Umiddelbart er målet å redusere utslippet av klimagasser med 55 prosent fra 2020 til 2030. Forbruket av olje og naturgass vil måtte reduseres med henholdsvis 30 og 25 prosent. Det er uklart hva som skal brukes i stedet, til hvilken kostnad. I verdens energimarked har EU en marginal betydning, med 13,7 prosent av forbruket i 2019 (inkludert Storbritannia med 1,6 prosent). Risikoen er at forholdsvis kostbare tiltak i EU har liten eller ingen virkning på globale utslipp.
Ingen timeplan for å innlemme EUs lov om nullutslipp i EØS
EUs politikk stor betydning for Norge
Fordi EU og Storbritannia står for nesten all eksport av norsk naturgass, har EUs og britisk energipolitikk en stor betydning for norsk petroleumsvirksomhet.
EU har i det vesentlige klart å oppfylle sine klimamål for 2020, men til en høy kostnad. EU har siden finanskrisen i 2008–09 hatt verdens laveste vekst i inntekt og sysselsetting (med unntak av Antarktis). En del kan tilskrives en økonomisk sparepolitikk, en del en energipolitikk som gir Europa verdens høyeste energipriser, til ulempe for konkurranseevnen. Store europeiske land som Frankrike, Italia, Spania og Storbritannia sliter med høy ledighet blant ungdom og økende fattigdom. Århundregamle nasjonalstater som Spania og Storbritannia trues av politisk oppløsning. Politisk ustabilitet stiller spørsmål ved bærekraften i energipolitikken.
Behovet for mer naturgass kan melde seg raskt
Både EU-kommisjonen og den britiske regjeringen kunngjør høye ambisjoner om overgang til fornybar energi, men er lite konkrete på hvordan dette eventuelt skal gjøres, til hvilken kostnad og med hvilken fordeling av byrden. EUs håndtering av koronakrisen i 2020–21 gir ikke inntrykk av målrettet handlekraft eller administrativ kompetanse.
Påfallende ønsker Tyskland større leveranser av gass fra Russland, tilsynelatende uten hensyn til EUs påbud om avkarbonisering. Tyskland har nå verdens høyeste priser på elektrisitet, hvilket er en betydelig ulempe for næringslivet (unntatt storindustrien som nyter godt av subsidier).
I den utstrekning planene om fornybar energi ikke skulle la seg realisere innenfor akseptable tidsrammer og kostnader, kan behovet for mer naturgass melde seg raskt.
Smittefrykten kan stimulere til bilkjøring
Perspektivmeldingen er åpenhjertig om uvissheten omkring fremtidige olje- og gasspriser og fremskriver stort sett dagens nivå. Den gjør klokt i å vurdere et scenario for lave priser som en mulighet. Mest realistisk er et scenario for skiftende priser i samband med at internasjonal oljehandel dreies mot Kina og etter hvert India, som blir de viktigste partnerne for de store oljeprodusentene i Midtøsten. Meldingen viser også til et scenario for høyere oljepriser. Problemet er oljeprisen er ustabil på et hvert nivå. I tillegg kan valutarisikoen knyttet til dollar bli mer alvorlig.
For Norge er forholdet mellom EU og Russland også av betydning. Det er ikke sikkert at Vladimir Putin beholder makten fram til 2036. En fremtidig tilnærming kan ikke utelukkes på grunnlag av gjensidige økonomiske interesser, som omfatter naturgass. Av hensyn til risikospredning vil nye europeiske innkjøp av russisk gass rimeligvis medføre ønsker om annen, også norsk gass i tillegg.
Når de ulike lands økonomier etter hvert åpner opp igjen, er utsiktene blant forbrukerne en lyst til å reise og bevege seg, sammen med en fortsatt frykt for smitte, og for mange, knappe budsjetter. Smittefrykten vil kunne dempe bruken av kollektivtransport og i stedet stimulere bilkjøring. På det grunnlaget kan et oppsving i bensinforbruket være sannsynlig, og kanskje høyere oljepriser, avhengig av hva blant annet Russland og Saudi-Arabia måtte ønske.
For europeisk energipolitikk vil et eventuelt økonomisk oppsving kunne føre til økende forbruk av elektrisitet, og høyere risiko for utilstrekkelig kapasitet. De fleste europeiske land kommer ut av krisen med en svekket økonomi, en høyere gjeldsbyrde og store budsjettunderskudd. EUs planer om en karbonavgift på importerte varer kan også fortone seg som et proteksjonistisk tiltak, for å beskytte egen industri mot konkurranse.
Spørsmålet er om land som Frankrike, Italia, Spania og Storbritannia vil fortsette å satse på kostbar og usikker fornybar energi, eller om de vil vurdere rimeligere og sikrere gasskraft. Kjernekraft vil også kunne bli et aktuelt alternativ.
La mineralene på havbunnen ligge
[1] Kunreuther H., S. Gupta, V. Bosetti, R. Cooke, V. Dutt, M. Ha-Duong, H. Held, J. Llanes-Regueiro, A. Patt, E. Shittu, og E. Weber, 2014: “Integrated Risk and Uncertainty Assessment of Climate Change Response Policies.” i Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change. Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge, UK, og New York, NY, USA, 2014, Cambridge University Press.
