Kostnadene ved TCM på Mongstad gjør at faren for at CO2-håndtering av gass og kull ikke vil vinne frem som klimatiltak, mener Riksrevisjonen. (Bilde: Håkon Jacobsen)

RIKSREVISJON-RAPPORT OM CO2-HÅNDTERING

Riksrevisjonen refser statens arbeid med CO2-håndtering

Mener utbyttet ved TCM på Mongstad ikke vil stå i forhold til kostnadene.

I dag publiserer Riksrevisjonen sin undersøkelse av statens arbeid med CO2-håndtering. I rapporten, som Teknisk Ukeblad har gått gjennom, blir en rekke temaer problematisert.

De fleste er olje- og energiminister Ola Borten Moe uenig i.

Seks hovedfunn

Hovedfunnene i rapporten er som følger:

  1. Kompleksiteten i gjennomføringen av CO2-håndtering på Mongstad ble undervurdert da Gjennomføringsavtalen ble undertegnet i 2006.
  2. Teknologisenteret (TCM) er realisert med høyt ambisjonsnivå og høy standard, men høye kostnader kan redusere interessen for økt industriell deltakelse.
  3. Investeringsbudsjettet til partnerne i TCM DA var betydelig høyere enn det som ble presentert ved Stortingets behandling i TCM.
  4. Det er få virkemidler for god kostnadsstyring og rask framdrift i fangstprosjektene på Mongstad.
  • Inngåtte avtaler begrenser statens styringsmuligheter
  • Insentivene for kostnadsstyring i TCM er svake
  • Det ble ikke gjennomført uavhengig kvalitetssikring av TCM
  • Statoil har få insentiver for en tids- og kostnadseffektiv utvikling av fullskalaprosjektet
  • Det er utfordrende for Gassnova å ivareta Statens interesser

5. Juridisk og organisatorisk rammeverk for transport og lagring av fanget CO2 er ikke avklart

6. Det har vært svakheter i Olje- og energidepartementets risikostyring og Gassnovas interne kontroll

SSB-rapport: – Et tvilsomt bestillingsverk som aldri burde ha vært publisert

Står ikke i forhold til hverandre

Riksrevisjonen skriver at staten i perioden 2007-2012 har brukt 7,4 milliarder kroner til CO2-håndteringsprosjektene på Kårstø og Mongstad, og at staten har brukt om lag 5 milliarder kroner på planlegging og gjennomføring av TCM.

Planlegging av fullskala CO2-fangst på Mongstad og Kårstø med løsninger for transport og lagring har ifølge Riksrevisjonen kostet til sammen 1,9 milliarder kroner.

– Etter Riksrevisjonens oppfatning utgjør de høye kostnadene en risiko for at utbyttet av satsingen på CO2-håndtering ikke vil stå i forhold til den økonomiske innsatsen. Høye kostnader kan også øke risikoen for at CO2-håndtering for kull- og gasskraftverk ikke vil vinne frem som klimatiltak. På den annen side er det positivt at satsingen på CO2-håndtering har bidratt til kompetansebygging hos statlige og industrielle aktører som kan medføre lavere kostnader for CO2-håndtering på sikt, heter det i rapporten.

Betydelig høyere

Riksrevisjonen skriver videre at investeringsbudsjettet til partnerne i TCM DA var betydelig høyere enn det som ble presentert ved Stortingets behandling av investeringen i TCM.

– Det ble angitt en forventet byggekostnad for TCM på 4,2 milliarder kroner. Dette inkluderte et usikkerhetstillegg som var høyere enn for andre store byggeprosjekter. Det ble ikke lagt opp til en prosjektreserve for å håndtere eventuelle endringer i prosjektets omfang og uventede kostnadsøkninger. Et halvt år senere, i juni 2009, besluttet OED og de andre eierne i TCM DA, å bygge TCM på grunnlag av et kostnadsestimat på 4,64 milliarder kroner.

– I tillegg ble det avsatt en prosjektreserve på 1,3 milliarder slik at det totale investeringsbudsjettet var 5,9 milliarder kroner. OED og Gassnova har forholdt seg til investeringsbudsjettet på 5,9 milliarder kroner i prosjektgjennomføringen. Stortinget har blitt orientert om oppdaterte byggekostnader underveis i byggeprosessen gjennom de årlige budsjettforslagene, heter det i rapporten.

– Underveis i prosessen har det vært kostnadsøkninger spesielt for teknologianleggene, men også for infrastruktur og hjelpesystemer. Konsekvensen har vært at hele prosjektreserven er brukt opp. Etter Riksrevisjonen oppfatning burde OED ved behandlingen av stortingsproposisjon 38 samtidig ha framlagt informasjon om at departementet hadde til hensikt å inngå en avtale med Statoil som la opp til å avsette en prosjektreserve som reelt sett har inngått i den totale kostnadsrammen for prosjektet, står det videre.

Les også: Borten Moe vil ha slutt på «elbil-hypen»

Borten Moe uenig

Ola Borten Moe er enig i at det har tatt lang tid med arbeidet, men han er uenig i flere av hovedfunnene til Riksrevisjonen.

Blant annet mener han at usikkerheten ved kostnadsestimatene har vært tydelig kommunisert til Stortinget.

– TCM må vurderes ut fra at det er en FoU- og demonstrasjonsaktivitet som innebærer høy grad av usikkerhet også når det gjelder kostnader. Stortinget har blitt orientert om utviklingen i investeringskostnader og budsjettbehov gjennom den ordinære budsjettprosessen. Prosjektet har ikke utarbeidet nye investeringsestimater siden Masterplanen fra 2009. Det er riktig at planleggingskostnadene ved fullskalaprosjektet og transport og lagring har økt. Mye av denne økningen har bakgrunn i tiltak for å redusere teknisk og økonomisk risiko, skriver statsråden i et svar.

– Undervurdert kompleksitet

Riksrevisjonen konkluderer videre med at kompleksiteten i gjennomføringen av CO2-håndteringen på Mongstad ble undervurdert i 2006.

– Det har blant annet vist seg at det er svært komplisert å planlegge og bygge fangstanlegg i stor skala nær et raffineri og kraftvarmeverk i drift. Mens Statoil er konsesjonshaver for raffineriet på Mongstad, er DONG Generation Norge eier av kraftvarmeverket. Dette innebærer at planleggingen og realiseringen av CO2-håndtering på Mongstad blir vanskeligere.

Også dette er olje- og energiministeren uenig i.

– Jeg er ikke enig i at Dong bidrar til at planleggingen og realiseringen av CO2-håndtering på Mongstad har blitt vesentlig vanskeligere som følge av dette. Jeg vil presisere at det er Statoil som har konsesjon for å drive kraftverket. Dette er etter mitt syn lite relevant for undersøkelsen, skriver Borten Moe videre.

Til Riksrevisjonens konklusjon om at høye kostnader kan redusere interessen for økt industriell deltakelse, er Borten Moe også klar for å nyansere.

– For det første er prosjektet bygget innenfor budsjettet partnerne var enige om ved investeringsbeslutning, inkludert prosjektreserven. For det andre gir ikke Gassnovas markedsvurderinger grunn til å anta at den økningen man har sett i driftsbudsjettet, skulle virke avskrekkende. Utforming og funksjonaliteten av anlegget gjør at det er lagt til rette for fleksibilitet som er viktig for å tiltrekke seg flere eiere og brukere, skriver statsråden i sitt svar.

Les også: Kopierer lungene til CO2-fangst

– Har gitt fra seg styringsrett

Riksrevisjonen anfører også i rapporten at OED gjennom forhandlinger om de utdypende avtalene til gjennomføringsavtalen har gitt fra seg vesentlig styringsrett og muligheter for å utøve kostnadsstyring i gjennomføringen av CO2-håndteringsprosjektene gjennom deltakelse i styrende organer.

– Blant annet er det i de senere avtalene bestemmelser om at beslutninger krever enighet mellom Statoil og Gassnova under utbygging og drift av TCM for planlegging av fullskalaprosjektet. Selv om statens eierandel i TCM er på 75 prosent, kan Gassnova derfor ikke overstyre Statoil for eksempel i spørsmål om kostnadsreduksjoner i driftsfasen.

Borten Moe mener ikke det er grunnlag for å hevde dette.

– Avtalene er et resultat av forhandlinger mellom staten og Statoil med gjennomføringsavtalen som utgangspunkt. Denne legger ingen føringer for hvordan arbeidet skal organiseres. Staten har således ikke hatt styringsmuligheter å gi fra seg. Det er etter mitt syn derfor ikke grunnlag for å hevde at staten har gitt fra seg vesentlig styringsrett i prosjektene, svarer Borten Moe.

– Statens styringsmuligheter svekket

Riksrevisjonen mener også at det er lite gunstig at Statoil leder styringskomiteen i planleggingen av fullskalafangst på Mongstad og samtidig er prosjektleder når staten dekker alle kostnadene.

– Selv om Gassnova deltar i styringskomiteen er konsekvensen av dette at statens styringsmuligheter er svekket. Riksrevisjonen er på den annen side positiv til at statens rett til innsyn og verifikasjon er styrket i den siste avtalen om planlegging av fullskalafangst på Mongstad, mener Riksrevisjonen.

Borten Moe mener Statoils ledelse er uproblematisk.

– Staten og Statoil har felles ansvar, men ulike roller i arbeidet for å realisere fullskala CO2-håndtering på Mongstad. Statoil er prosjektleder for planleggingen og Statoils styrende dokumentasjon skal følges. Da er det naturlig at Statoil også leder styringskomiteen, svarer statsråden.

Les også: Snart kan madrassen din lages av CO2

Uenig om risikostyring

Et annet område der Borten Moe og Riksrevisjonen er uenige, er på det som omtales som svakheter i internkontroll og risikostyring.

– Jeg kan ikke slutte meg til Riksrevisjonens kritikk av at departementet ikke har hatt tilstrekkelig risikostyring. Å drive frem teknologi for CO2-håndtering er utfordrende, men nødvendig. Regjeringen har derfor ment at det er viktig at Staten tar på seg et betydelig ansvar i dette arbeidet. I erkjennelsen av risikoen ved fangst og lagring av CO2 har departementet medvirket til flere viktige beslutninger og tiltak. (…)

– Risikoen knyttet til Mongstad er for det meste av teknisk-økonomisk karakter og departementet vil i stor grad støtte seg til faglige vurderinger fra Gassnova og andre involverte parter. (…) Når dette er sagt, vil enhver organisasjon ha nytte av å gjennomgå og systematisere sin forståelse og styring av risiko, sier statsråden.

Les også:

Norsk gasskraft taper mot sol og vind i Tyskland

Større CO2-utslipp fra enkelte norske oljefelt enn fra tjæresand