Regjeringen Solberg fører både en ekspansiv finanspolitikk og en slakk pengepolitikk. Det kan gi dobbelt selvmål, skriver Øystein Noreng. (Foto: NTB scanpix/Statoil/montasje)

KOMMENTAR: OLJEFONDET

«Den store formuen i oljefondet representer norsk flaks, ikke norsk flid»

Nå risikerer vi et dobbelt selvmål.

Prisfallet på olje har to ulike virkninger på norsk økonomi.

Direkte og umiddelbart avtar lønnsomheten i petroleumsvirksomheten slik at betalingsevnen svekkes og investeringene faller; dette rammer først og fremst «oljefylkene» langs kysten fra Aust-Agder til Møre og Romsdal.

Oljeprisfallet har dessuten mer indirekte og mer langsiktige virkninger for hele landet; skatteinntektene til staten og kommunene avtar, hvilket tilsier at budsjetter må kuttes med mindre underskuddene øker.

Regjeringen Solberg har valgt å møte det andre problemet, ikke det første.

Risikoen er et dobbelt selvmål, at petroleumsvirksomheten og «oljefylkene» fortsetter å skrante, mens norsk økonomi overstimuleres og statens pengebruk kommer på et nivå som ikke er bærekraftig.

Utfallet kan bli økende ledighet i «oljefylkene» og prisoppgang i resten av landet, som antydet av prisutviklingen på boliger mange steder, ikke bare i Oslo-området.

Alternativet 

Risikoen er et dobbelt selvmål

Alternativet kunne ha vært en skattelette for petroleumsvirksomheten for å dempe nedgangen i aktivitetsnivået sammen med en større tilbakeholdenhet i statens pengebruk.

Regningen for dagens opplegg vil kunne bli en sterkt nedbygget oljeindustri sammen med et senere behov for en tilstramming i norsk økonomi.

Langsiktige hensyn til norsk økonomi viker for regjeringens ønske om å vinne valget i 2017. Deretter vil den kunne stramme inn. Kortsiktig konjunkturpolitikk faller sammen med valgpolitisk opportunisme.

Revidert nasjonalbudsjett 2016 viser en tiltakende bruk av oljeinntekter på statsbudsjettet. I 2015 var oljefondet blitt det som var tilsiktet, en tilsynelatende evigvarende pengemaskin som i generasjoner skulle kunne tilføre statsbudsjettet ekstra midler.

Det var balanse mellom investeringsinntekter på 185 milliarder kroner og en overføring til statskassen på 186 milliarder kroner. Petroleumsinntekter på 218 milliarder kroner ga et solid overskudd og en vekst i fondets kapital.

I 2016 øker overføringen til statskassen til 216 milliarder kroner, samtidig som fondets samlede inntekter faller fra 403 milliarder kroner i 2015 til 326 milliarder kroner.

Overskuddet halveres fra 217 milliarder kroner i 2015 til 110 milliarder kroner i 2016. I år overgår overføringen til statskassen hver for seg både investeringsinntektene og petroleumsinntektene.

Underskuddet øker 

Det strukturelle underskuddet på statsbudsjettet øker fra 6,4 prosent i 2015 til 7,5 prosent i år. I år øker offentlig konsum. I valgåret 2017 ligger privat konsum an til å øke.

Bruttoinvesteringene i fast kapital antas å øke igjen i 2017 etter en nedgang i 2015 og 2016. Regjeringens pengebruk i 2016 antyder en risiko for at i valgåret 2017 vil den også kunne ta av hovedstolen, stikk i strid med prinsippene bak opprettelsen av fondet.

Regjeringen argumenterer med at overføringen fra fondet til statskassen fortsatt er godt under regelen om fire prosent årlig uttak fra oljefondet, men regelen bygger på historiske forutsetninger som ikke lenger er gyldige.

I 2015 hadde fondet en avkastning på 3,4 prosent. Utsikter til svak vekst i internasjonal økonomi tilsier at forventningene til avkastning må dempes, hvilket innebærer at årlige uttak fra fondet også bør reduseres.

I motsatt fall vil vi tære på oppspart kapital. Norge har i mange år vært rentenist på grunnlag av uvanlig høye oljepriser. Nå er landet i ferd med å gjøre seg til rentenist på grunnlag av en finansformue.

Eventuelt vil nedtappingen av fondsformuen gjøre landet fattigere og samtidig svekke den langsiktige evnen til vekst.

Regjeringen nedsatte høsten 2014 et ekspertutvalg ledet av professor Øystein Thøgersen for å vurdere praktiseringen av handlingsregelen for bruk av oljeinntekter i lys av den kraftige veksten i Statens pensjonsfond utland, utfordringene for norsk økonomi på kort og lang sikt og hensynet til kommende generasjoner.

Utvalget avga sin innstilling sommeren 2015. Anbefalingen er i korthet sterkt å redusere overføringen av penger fra fondet til statskassen.

Moderasjon 

Begrunnelsen for moderasjon er i korthet at fondet er blitt vesentlig større enn antatt da handlingsregelen ble utformet fordi oljeprisen i flere år la seg på et betydelig høyere nivå.

Derfor blir virkningen på norsk økonomi av slavisk å følge handlingsregelen sterkere enn forutsatt.

I tillegg har aktivitetsnivået i petroleumsvirksomheten vært uventet høy fram til 2014. I dagens situasjon representer både en usikker oljepris og en uviss avkastning på fondet alvorlige risikofaktorer for norsk økonomi.

En jevn utvikling i norsk økonomi krever derfor varsomhet. Utsiktene til en økende pensjonsbyrde tilsier også at uttaket fra fondet reduseres. Utvalget påpeker uttrykkelig at en mer ekspansiv finanspolitikk ikke er løsningen på et varig lavere aktivitetsnivå petroleumsnæringen.

I stedet anbefales å bruke pengepolitikken, å senke renten, for å lette omstillingen.

Regjeringen Solberg gjør imidlertid begge deler. Den fører en ekspansiv finanspolitikk sammen med en slakk pengepolitikk. 

Den fører en ekspan-siv finans-politikk sammen med en slakk penge-politikk.

Øystein Noreng om regjeringen Solberg

Kombinasjonen tilsier som nevnt en risiko for overstimulering av norsk økonomi som helhet uten at de særlige problemene i «oljefylkene» løses.

Dette er en underlig Høyre-politikk; den kunne like gjerne ha vært ført av en rødgrønn regjering, også med kortsiktig mål om å vinne et valg.

Høyres program foran valget til Stortinget i 2013 erklærte at «(Høyre vil) holde fast ved handlingsregelen for bruk av penger fra Statens pensjonsfond utland for å skape trygghet for at staten kan innfri sine pensjonsforpliktelser, og for å unngå en for stor nedbygging av konkurranseutsatt sektor.»

Risikoen for at fondet kan krympe har vært lite fremme i norsk debatt, men den er reell. Et tilbakeslag i internasjonal økonomi vil kunne ramme Norges finansformue på flere måter.

Valutakursene vil kunne svinge sterkt, likeledes avkastningen på rentebærende papirer, obligasjoner, verdien på aksjeporteføljen.

Et sammenfall av en svekket dollar, negativ rente og industridød er kanskje ikke mest sannsynlig, men like fullt mulig. På denne bakgrunn er det fornuftig fortsatt å kjøre olje- og gassinntektene inn i fondet.

Løsningen 

Trolig ville det være klokere å føre en mindre ekspansiv finanspolitikk sammen med en lette i særskatten på petroleumsnæringen.

Leverandørindustrien er ikke bare rammet av nedgangen i aktivitetsnivået på norsk sokkel, men også av mindre eksport på grunn av nedgangen i andre lands oljevirksomhet.

Derfor er det et sterkt behov for å dempe nedgangen i aktivitetsnivået av hensyn til sysselsettingen i «oljefylkene» og til fremtidige olje- og gassinntekter.

Behovet er ikke bare en lavere skattebyrde for å stimulere investeringene i petroleumsnæringen, men også bedre incentiver til kostnadsstyring.

Næringen trenger en omstilling til mer nøysomhet. Fallet i oljeprisen har utvirket betydelige kutt i kostnadsanslagene for utbygginger på norsk sokkel, hvilket viser at tidligere konsepter ikke var de mest nøkterne.

Skattesystemet er det viktigste virkemiddelet. Dagens skatteordninger for oljeindustrien har til hensikt å anspore investeringer, ikke måtehold.

Staten dekker om lag ni tiende-deler av investeri-ngene

Staten dekker om lag ni tiendedeler av investeringene, mot å ta over tre fjerdedeler av overskuddet og en tilsvarende del av kostnadene. I tillegg har staten en egen, direkte andel i mange felt, der den tar alle inntektene og dekker alle kostnadene.

Resultatet er at Norges olje- og gassvirksomhet i det helt vesentlige er finansiert av staten, enten direkte ved statens egen andel i SDØE eller indirekte ved et raust skattefradrag, uplift, for de private selskapenes investeringer.

Til sammen utgjør dette over nitti prosent av investeringene i virksomheten. Risikoen er i det vesentlige på statens hånd.

Kostnadsdrivende skatteordning 

I dette århundret fram til fjoråret, med unntak av tre år under regjeringen Bondevik II, har statens samlede finansiering av olje- og gassinvesteringene vært til dels betydelig høyere enn overføringen av oljepenger fra oljefondet til statskassen.

Anslagsvis to tredjedeler av investeringene i olje- og gassvirksomheten går til oppdrag for norsk næringsliv.

De direkte virkningene av oljevirksomheten har i mange år vært større enn de indirekte virkningene. En skatteordning som lar staten ta størstedelen av kostnadene ved investeringene virker kostnadsdrivende, ikke bare på oljevirksomheten, men med ringvirkninger for hele den norske økonomien.

En omlegging av petroleumsskatten, med fjerning av uplift, som et motstykke til en redusert særskatt, sammen med en umiddelbar avskrivning av kapitalinvesteringene, ville være særlig gunstig for mindre og mellomstore oljeselskap med en svak kapitalbase.

Slike selskaper er best egnet til å videreføre virksomheten i en modnende oljeprovins. En omlegging av petroleumsskatten kan være et riktig svar på utviklingen i energimarkedene, i ressursgrunnlaget og i industrien.

Den store finansformuen i fondet representer norsk flaks, ikke norsk flid. Den ble bygget opp av de høye oljeinntektene i årene frem til 2014. De høye oljeprisene var forårsaket av politiske tilfeldigheter, ikke minst USAs krigføring i Irak, finansiert av seddelpressen, med ringvirkninger for etterspørselen etter olje i hele verden.

Fordi olje utvinnes på ulike måter på forskjellige steder og brukes til mange formål, er det ingen naturlig likevekt i oljemarkedet, der tilbudet domineres av et lite antall store produsenter.

To typer penger 

Oljeinntektene representerer to typer penger. Utgangspunktet er en risikojustert avkastning på investert kapital, som i vanlig næringsdrift. I tillegg kommer en grunnrente, en ekstrafortjeneste fra verdien av en naturressurs.

Fordi oljeprisen er tilfeldig og vilkårlig, er det lite samsvar mellom kostnader og markedspris. Kostnadene blir i betydelig utstrekning drevet av oljeprisen på grunn av flaskehalser og mangelfull konkurranse i deler av verdikjeden.

Norsk sokkel er typisk i så måte; her utgjør borekostnader en stor del av de samlede kostnadene ved utbyggingen av olje- og gassfelt.

Det høye aktivitetsnivået frem til 2014 førte til en sterk prisøkning på boretjenester og mange andre innsatsfaktorer; senere har et lavere aktivitetsnivå ført til et brutalt prisfall.

Politiske forhold gir ustabile markeder og oljepriser. «Peak oil» er avlyst, inntil videre. Det er til dagens priser mye olje og forholdsvis enda mer naturgass tilgjengelig i verden.

Historisk har oljemarkedet vært utsatt for brå forandringer, siste gang i 2014-2015. Til tider er fortjenesten i oljeindustrien kraftig, langt over vanlig næringsdrift, med en stor grunnrente.

Til andre tider er fortjenesten som i vanlig næringsdrift, med liten eller ingen grunnrente. Oljeinntekter er ustabile og flyktige og bør brukes med varsomhet.

Rammebetingelsene for virksomheten må tilpasses forholdene i markedet og i industrien.

Kommentarer (10)

Kommentarer (10)